Subventions : Le juge rappelle les limites temporelles du remboursement

Par un jugement du 25 février 2026 (n° 2303260), le Tribunal administratif de Caen annule une décision préfectorale exigeant le remboursement d’aides à l’activité partielle versées pendant la crise sanitaire. Cette décision apporte une clarification bienvenue sur l’articulation entre deux régimes juridiques distincts : le retrait des subventions pour non-respect des conditions d’octroi et la sanction administrative du travail dissimulé. Au-delà du cas d’espèce, elle soulève des questions essentielles sur la qualification juridique des aides publiques et sur les garanties procédurales qui entourent leur remboursement.

L’aide à l’activité partielle : entre subvention et mécanisme assurantiel

Le dispositif d’activité partielle, massivement mobilisé pendant la crise sanitaire de 2020, repose sur un mécanisme tripartite : l’employeur verse une indemnité horaire aux salariés correspondant à une part de leur rémunération antérieure, puis perçoit une allocation financée conjointement par l’État et l’organisme gestionnaire du régime d’assurance chômage. L’article L. 5122-1 du code du travail encadre ce dispositif en prévoyant que les salariés sont placés en position d’activité partielle après autorisation expresse ou implicite de l’autorité administrative.

La qualification juridique de cette allocation n’est pas évidente. S’agit-il d’une subvention au sens classique du terme, c’est-à-dire d’une aide unilatérale accordée par la puissance publique sans contrepartie directe ? Ou d’un mécanisme assurantiel fondé sur une logique de mutualisation des risques économiques ? Cette question, longtemps laissée dans l’ombre, resurgit lorsqu’il s’agit de déterminer le régime juridique applicable au remboursement des sommes indûment perçues.

L’article R. 5122-10 du code du travail prévoit que l’autorité administrative demande le remboursement des sommes versées en cas de trop-perçu, notamment lorsque les conditions mises à leur octroi n’ont pas été respectées. Mais cette disposition générale ne dit rien du régime temporel applicable : dans quel délai l’administration peut-elle exiger un remboursement ? Toutes les sommes versées sont-elles récupérables, ou existe-t-il une limite temporelle ?

Deux régimes distincts de remboursement : le retrait de subvention et la sanction du travail dissimulé

C’est précisément sur cette question que le jugement commenté apporte une réponse claire. Le Tribunal administratif de Caen était saisi d’un cas où l’administration avait découvert, lors d’un contrôle effectué en novembre 2020, que quatre salariés avaient travaillé pendant des périodes déclarées en activité partielle entre mars et octobre 2020. Un procès-verbal de travail dissimulé avait été établi le 26 septembre 2022, soit près de deux ans après les faits. Sur cette base, le préfet du Calvados avait exigé le remboursement des aides versées entre avril et novembre 2020.

L’employeur contestait cette décision en invoquant notamment deux fondements juridiques distincts. D’une part,

l’article L. 242-2 du code des relations entre le public et l’administration qui permet de retirer une décision attribuant une subvention lorsque les conditions mises à son octroi n’ont pas été respectées, sans condition de délai. D’autre part,

l’article L. 8272-1 du code du travail qui prévoit que, lorsque l’autorité administrative a connaissance d’un procès-verbal relevant une infraction constitutive de travail illégal, elle peut demander le remboursement de tout ou partie des aides publiques perçues

au cours des douze derniers mois précédant l’établissement du procès-verbal.

Le Tribunal tranche nettement : la décision en litige ne peut être regardée comme retirant une subvention en application de l’article L. 242-2 du code des relations entre le public et l’administration. Elle prononce une sanction administrative prévue par les articles L. 8272-1 et D. 8272-1 du code du travail. Dès lors, le préfet ne pouvait exiger le remboursement que des sommes versées au cours des douze mois précédant l’établissement du procès-verbal du 26 septembre 2022, soit à partir de septembre 2021. Les sommes versées entre avril et novembre 2020 échappaient donc à cette exigence.

Cette solution repose sur une qualification juridique précise. Le juge considère que, dès lors que la décision de l’administration repose sur l’infraction constatée par procès-verbal de travail dissimulé, elle constitue une sanction administrative relevant du régime spécial de l’article L. 8272-1, et non un simple retrait de subvention relevant du régime général de l’article L. 242-2 du CRPA. Cette qualification emporte des conséquences procédurales et temporelles importantes.

Portée et limites de la décision : vers une sécurisation des employeurs ?

Au-delà du cas d’espèce, cette décision soulève plusieurs interrogations sur la portée du contrôle des aides à l’activité partielle et sur les garanties dont bénéficient les employeurs.

Sur le plan temporel, le jugement sécurise les entreprises en posant une limite claire : lorsque l’administration fonde sa demande de remboursement sur un procès-verbal de travail dissimulé, elle ne peut remonter au-delà des douze mois précédant l’établissement du procès-verbal. Cette règle protège les employeurs contre des demandes de remboursement portant sur des périodes anciennes, potentiellement prescrites au regard d’autres délais de droit commun.

Mais cette sécurisation a ses limites. Le jugement laisse ouverte la possibilité pour l’administration d’agir sur un autre fondement.

Si l’administration découvre, par d’autres moyens qu’un procès-verbal de travail dissimulé, que les conditions d’octroi de l’aide n’ont pas été respectées — par exemple lors d’un contrôle administratif ordinaire —, elle pourrait sans doute invoquer l’article L. 242-2 du CRPA et exiger le remboursement sans limitation temporelle, dans les conditions du droit commun du retrait des actes créateurs de droits.

Sur le plan procédural, l’employeur soulevait également un vice de procédure tenant à la non-communication du procès-verbal de travail dissimulé, en invocation du principe du contradictoire et de l’article L. 8113-7 du code du travail. Le Tribunal n’a pas eu besoin de se prononcer sur ce moyen, la décision étant annulée pour erreur de droit. Mais la question reste posée : dans quelle mesure l’employeur doit-il avoir accès au procès-verbal avant qu’une sanction administrative ne soit prononcée sur son fondement ?

Sur le plan de la qualification des aides, cette décision confirme que l’allocation d’activité partielle, bien qu’elle soit versée par l’État, ne relève pas du régime général des subventions dès lors qu’elle fait l’objet d’un encadrement spécifique par le code du travail. Cette qualification a des implications importantes : elle signifie que les règles générales du CRPA sur le retrait des subventions ne s’appliquent pas automatiquement, et que le régime spécial prévu par le code du travail — y compris ses garanties procédurales et ses limites temporelles — doit primer.

Enfin, sur le plan de la proportionnalité, le jugement ne se prononce pas sur la question de savoir si l’administration aurait pu, dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation, renoncer au remboursement en considération de la situation économique et financière de l’entreprise. L’article R. 5122-10 prévoit en effet que « le remboursement peut ne pas être exigé s’il est incompatible avec la situation économique et financière de l’entreprise ». Cette faculté de modulation, qui relève du pouvoir discrétionnaire de l’administration, pourrait constituer un garde-fou contre des exigences de remboursement mettant en péril la pérennité de l’entreprise.

Le jugement du Tribunal administratif de Caen du 25 février 2026 constitue une décision importante pour les entreprises ayant bénéficié d’aides à l’activité partielle pendant la crise sanitaire. En posant une limite temporelle claire de douze mois pour les demandes de remboursement fondées sur un procès-verbal de travail dissimulé, il sécurise juridiquement les employeurs face à des contrôles tardifs.