Travaux publics et police municipale : quand la sécurisation d’un terrain engage la responsabilité de la commune

La qualification de travaux publics étendue aux opérations de police administrative

La décision rendue le 23 mars 2026 par le Conseil d’État offre une illustration particulièrement instructive de l’articulation entre pouvoirs de police du maire, qualification de travaux publics et régime de responsabilité applicable aux personnes publiques à l’occasion de travaux réalisés sur des propriétés privées.

Le litige trouve son origine dans l’intervention d’une commune sur un terrain privé présentant un état dangereux. En 2015, le maire d’Emerainville, usant des pouvoirs de police générale que lui confèrent les articles L. 2212-1 et suivants du code général des collectivités territoriales, avait ordonné la sécurisation d’une parcelle de 13 250 m² abandonnée et faisant l’objet d’intrusions répétées. Les travaux exécutés par une entreprise mandatée par la commune ont toutefois conduit à l’édification d’un talus de terre de plus de quatre mètres de hauteur, couvrant la quasi-totalité de la parcelle — bien au-delà de ce qu’exigeait une simple mise en sécurité.

La question centrale soumise au Conseil d’État portait notamment sur la nature juridique de ces travaux : constituaient-ils des travaux publics, avec toutes les conséquences que cette qualification emporte en matière de responsabilité ?

La définition classique des travaux publics réaffirmée

Le Conseil d’État rappelle avec clarté la définition jurisprudentielle classique : présentent le caractère de travaux publics les travaux immobiliers qui répondent à une fin d’intérêt général et comportent l’intervention d’une personne publique, soit en tant que maître d’ouvrage, soit en tant que bénéficiaire.

En l’espèce, deux éléments cumulatifs permettaient cette qualification. D’une part, les travaux avaient été décidés par le maire dans le cadre de ses pouvoirs de police et poursuivaient un objectif de sécurité publique — finalité qui caractérise sans ambiguïté l’intérêt général. D’autre part, la commune avait organisé et financé l’intervention d’une entreprise privée, s’imposant ainsi comme la véritable maître de l’ouvrage.

La Haute juridiction valide le raisonnement de la cour administrative d’appel de Paris et rejette le moyen de la commune tendant à soutenir qu’il y aurait eu erreur de droit dans cette qualification. L’implication directe de la personne publique — même lorsque les travaux bénéficient à un propriétaire privé — suffit à emporter la qualification de travaux publics, dès lors que l’intérêt général est caractérisé.

Un régime de responsabilité sans faute, mais susceptible de partage

La qualification de travaux publics n’est pas neutre : elle ouvre au profit du propriétaire du fonds la voie d’une responsabilité sans faute de la personne publique pour dommages de travaux publics, distincte du régime de responsabilité pour faute applicable lorsque des travaux incombant légalement au propriétaire sont exécutés d’office à ses frais.

C’est précisément sur ce point que la commune tentait de se dégager : elle arguait que, s’agissant de travaux réalisés à la place d’un propriétaire défaillant, le régime applicable aurait dû être celui de la faute. Le Conseil d’État écarte cette thèse. Dès lors que le préjudice a pour cause déterminante l’exécution anormale des travaux par la commune — volume de terres totalement disproportionné, apport de terres en partie polluées — et non la seule carence du propriétaire, la responsabilité sans faute s’applique pleinement.

Pour autant, la carence initiale du propriétaire n’est pas sans incidence : le Conseil d’État confirme qu’elle constitue une circonstance de nature à atténuer la responsabilité de la commune, justifiant ici une réduction de l’indemnisation à hauteur de 20 %. Ce partage de responsabilité, apprécié souverainement par les juges du fond, traduit une pondération équilibrée entre l’obligation de la commune d’exécuter les travaux dans les limites de ce qui était strictement nécessaire et la part de risque assumée par un propriétaire ayant laissé son terrain dans un état dangereux.