Harcèlement moral dans la fonction publique: analyse de décisions récentes

 Le harcèlement moral dans la fonction publique constitue l’une des problématiques les plus sensibles du droit de la fonction publique contemporaine. Une série de décisions rendues en 2025 par diverses juridictions administratives permet d’analyser les conditions dans lesquelles les agents publics peuvent obtenir la reconnaissance du harcèlement moral qu’ils subissent ainsi que la réparation des préjudices en résultant. Ces décisions illustrent la vigilance du juge administratif dans l’appréciation des situations de harcèlement tout en rappelant les exigences probatoires qui pèsent tant sur les agents que sur l’administration.

Le cadre juridique applicable et le régime probatoire

Le fondement juridique de la protection contre le harcèlement moral dans la fonction publique repose sur l’article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, désormais codifié aux articles L. 133-1 et suivants du code général de la fonction publique. Ces dispositions interdisent tout agissement répété de harcèlement moral ayant pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte aux droits et à la dignité de l’agent, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel.

La jurisprudence a établi un régime probatoire équilibré qui répartit la charge de la preuve entre l’agent et l’administration. Le jugement du tribunal administratif de Grenoble du 12 mars 2025 dans l’affaire n° 2201736 rappelle qu’il appartient à l’agent public qui soutient avoir été victime d’agissements constitutifs de harcèlement moral de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l’existence d’un tel harcèlement. Il incombe ensuite à l’administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu’il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d’instruction utile.

Cette répartition de la charge de la preuve a été appliquée de manière constante dans l’ensemble des décisions analysées, qu’il s’agisse du jugement du tribunal administratif de Limoges du 8 juillet 2025 (n° 2300575), du tribunal administratif de Toulon du 28 mars 2025 (n° 2201004) ou encore du tribunal administratif de Lille du 16 septembre 2025 (n° 2106857).

L’appréciation des faits constitutifs de harcèlement moral

L’affaire jugée par le tribunal administratif de Grenoble le 12 mars 2025 (n° 2201736) illustre de manière particulièrement éclairante les différents éléments que le juge prend en compte pour caractériser une situation de harcèlement moral. Cette affaire concernait une gardienne de la paix de la circonscription de sécurité publique d’Albertville qui avait été victime le 10 juillet 2016 d’une agression particulièrement traumatisante. Un collègue avait sorti une arme factice d’une armoire forte et avait tiré sur elle à plusieurs reprises, lui faisant croire qu’il s’agissait d’une véritable arme de service. Bien que cette agression ait été présentée comme une blague, elle a provoqué un traumatisme psychologique important chez l’intéressée.

Le tribunal a relevé plusieurs éléments constitutifs de harcèlement moral. En premier lieu, l’absence totale de réaction appropriée de la hiérarchie face à cette agression. Le supérieur direct de l’intéressée n’est pas intervenu, estimant qu’il appartenait au commissariat d’Aix-les-Bains de gérer la situation. La seule réponse apportée a été une rencontre organisée le 13 juillet 2016 entre la victime et l’auteur des faits, ce dernier ayant fait l’objet d’un simple rappel à l’ordre verbal. Le tribunal a considéré que cette inaction de l’administration, alors même que le médecin de prévention avait indiqué dans sa fiche du 21 juillet 2016 que l’événement devait être déclaré en accident de service et qu’un suivi était nécessaire pour éviter la survenue d’un état de stress post-traumatique, constituait un premier élément susceptible de faire présumer l’existence d’un harcèlement.

Le tribunal a également pris en compte d’autres agissements. L’administration avait mis en demeure l’intéressée de reprendre ses fonctions à plusieurs reprises alors qu’elle produisait des certificats médicaux justifiant de nouveaux arrêts de travail. Le tribunal a rappelé que lorsqu’un agent refuse de rejoindre son poste en produisant un certificat médical prescrivant un nouvel arrêt, il appartient à l’autorité administrative d’apprécier si ce certificat apporte des éléments nouveaux par rapport aux constatations sur la base desquelles a été rendu l’avis du comité médical. En l’absence de tout examen de ces nouvelles pièces médicales, le comportement de l’administration constituait un indice permettant de présumer l’existence d’une situation de harcèlement moral.

Le refus de mutation exceptionnelle a également été retenu comme élément de harcèlement. L’administration avait rejeté la demande au motif qu’elle ne répondait pas aux critères de recevabilité, tout en ayant paradoxalement soumis le dossier à la commission administrative paritaire. Cette contradiction, jointe à l’absence d’explication précise sur les difficultés que l’intéressée pourrait rencontrer dans son nouveau poste, a été considérée comme un indice supplémentaire. Le refus de reconnaissance en blessure de service de l’incident du 10 juillet 2016 et le refus de délivrance de la médaille des vingt ans de service, alors que l’intéressée remplissait les conditions d’ancienneté requises, ont complété le faisceau d’indices.

La protection fonctionnelle : un droit pour les victimes de harcèlement

L’article 11 de la loi du 13 juillet 1983, désormais codifié à l’article L. 134-5 du code général de la fonction publique, établit à la charge de l’administration une obligation de protection de ses agents dans l’exercice de leurs fonctions. Cette obligation de protection a pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles l’agent est exposé, mais aussi d’assurer à celui-ci une réparation adéquate des torts qu’il a subis.

Le jugement du tribunal administratif de Limoges du 8 juillet 2025 (n° 2300575) concernant le secrétaire général de la mairie de Royère-de-Vassivière illustre l’application de ce principe. L’intéressé avait sollicité le bénéfice de la protection fonctionnelle en vue d’introduire un recours indemnitaire devant le tribunal administratif et d’initier une procédure pénale de dépôt de plainte contre X. Le maire avait refusé cette demande.

Le tribunal a constaté l’existence d’un harcèlement moral caractérisé par plusieurs éléments cumulatifs. En 2016, des difficultés relationnelles étaient apparues entre le requérant et la secrétaire d’accueil. Dans ce contexte, le maire avait décidé de déménager l’intéressé pendant son congé maladie pour l’installer dans une pièce située au fond du couloir du bâtiment municipal, l’isolant physiquement de l’accueil et du secrétariat. Cet isolement s’était également matérialisé par une rupture de dialogue, le maire ayant affirmé lors d’une audition par les services de gendarmerie être en retrait vis-à-vis de l’intéressé. Le requérant avait également subi des humiliations, certains élus ayant tenu à son égard des propos particulièrement offensants lors d’auditions, le qualifiant notamment de personne ayant plusieurs personnalités, de pervers narcissique et mégalomane, voire de psychopathe.

Par une délibération du 19 novembre 2019, le conseil municipal avait modifié l’organigramme des services en rattachant la secrétaire d’accueil directement au maire et non plus au secrétaire général, alors même que la plainte de cette dernière avait été classée sans suite par le ministère public. Le refus de prise en charge des honoraires d’avocat en 2019, alors que la protection fonctionnelle lui avait été accordée, constituait un élément supplémentaire. Le tribunal a également pris en compte les attestations produites indiquant que certains membres du conseil municipal avaient suggéré de supprimer le poste de catégorie A occupé par le requérant pour le remplacer par un agent de catégorie B.

Le tribunal a considéré que ces circonstances, prises cumulativement, étaient de nature à faire présumer l’existence d’agissements de harcèlement moral. Cette présomption n’ayant pas été sérieusement renversée par la commune, le tribunal a jugé que l’administration avait commis une faute en refusant d’octroyer le bénéfice de la protection fonctionnelle et a enjoint à la commune d’accorder cette protection dans un délai de deux mois.

Les cas où le harcèlement n’est pas retenu

Le jugement du tribunal administratif de Lille du 16 septembre 2025 (n° 2106857) illustre une situation dans laquelle le juge a considéré que, malgré certains éléments défavorables, les faits ne caractérisaient pas globalement un harcèlement moral. Cette affaire concernait le directeur des systèmes d’information d’une commune qui se plaignait d’avoir été privé de téléphone mobile, d’avoir subi un dégât des eaux sans traitement approprié, et de s’être vu refuser des formations. Le tribunal a estimé que ces éléments n’étaient pas suffisamment établis ou ne démontraient pas un caractère discriminatoire.

En revanche, le tribunal a retenu que l’intéressé s’était vu retirer l’ensemble des missions relevant de ses fonctions, lesquelles avaient été confiées soit à une société externe, soit à un autre service de la commune, et qu’il n’avait plus été consulté sur les problématiques liées à l’informatique. Si la commune expliquait ces retraits par les insuffisances professionnelles de l’agent, le tribunal a considéré que ces insuffisances n’étaient pas suffisamment établies. L’intéressé avait également été privé de ses accès informatiques et de tout accès à la salle contenant les serveurs de la commune, alors même qu’il conservait le titre de directeur des systèmes d’information. Ces faits, qui excédaient les limites normales du pouvoir hiérarchique, ont été jugés constitutifs d’agissements récurrents ayant eu pour effet de dégrader les conditions de travail et caractérisant un harcèlement moral.

L’évaluation des préjudices

Une fois le harcèlement moral établi, le juge doit procéder à l’évaluation des différents chefs de préjudice. Le jugement du tribunal administratif d’Orléans du 21 janvier 2025 (n° 2200303) concernant un adjoint technique de la commune de Chécy illustre la distinction que le juge opère entre les préjudices indemnisables au titre de la responsabilité sans faute résultant d’un accident de service et ceux indemnisables au titre de la responsabilité pour faute.

Le tribunal a rappelé que la rente viagère d’invalidité et l’allocation temporaire d’invalidité ont pour objet de réparer forfaitairement les pertes de revenus et l’incidence professionnelle résultant de l’incapacité physique causée par un accident de service. Elles ne font cependant obstacle ni à ce que le fonctionnaire obtienne une indemnité complémentaire réparant les souffrances physiques ou morales, les préjudices esthétiques ou d’agrément, ni à ce qu’une action de droit commun aboutissant à la réparation intégrale de l’ensemble du dommage soit engagée en cas de faute de l’administration.

Dans cette affaire, le tribunal a alloué 7.500 euros au titre du déficit fonctionnel temporaire, 2.000 euros au titre des souffrances endurées, 2.000 euros au titre du préjudice d’agrément et 3.000 euros au titre du préjudice moral et des troubles dans les conditions d’existence.

Le jugement du tribunal administratif de Grenoble du 12 mars 2025 (n° 2201736) a fixé le préjudice moral de la gardienne de la paix victime de harcèlement à 8.000 euros, en prenant en compte le syndrome anxiodépressif sévère qu’elle avait développé, reconnu imputable au service avec un taux d’incapacité permanente partielle égal ou supérieur à 25%.

Conclusion

L’analyse de ces décisions révèle plusieurs enseignements essentiels. En premier lieu, le juge administratif exerce un contrôle approfondi sur les situations de harcèlement moral en examinant l’ensemble des circonstances de l’espèce et en appréciant le caractère répété et la gravité des agissements reprochés à l’administration. Le simple exercice du pouvoir hiérarchique ne saurait être qualifié de harcèlement, mais dès lors que les mesures prises excèdent les limites normales de ce pouvoir et ont pour objet ou pour effet de dégrader les conditions de travail de l’agent, le harcèlement peut être caractérisé.

En deuxième lieu, l’absence de réaction appropriée de l’administration face à des situations problématiques constitue en elle-même un élément de harcèlement. L’obligation de protection qui pèse sur l’employeur public implique une vigilance constante et une capacité à réagir rapidement et efficacement aux signalements des agents.

En troisième lieu, la protection fonctionnelle constitue un droit pour les agents victimes de harcèlement moral, qui ne peut leur être refusé que pour des motifs d’intérêt général. Le refus d’accorder cette protection en présence d’éléments caractérisant un harcèlement constitue une faute susceptible d’engager la responsabilité de l’administration.