Le harcèlement moral est l’un des contentieux les plus lourds et les plus sensibles auxquels une collectivité territoriale peut être confrontée. Il est également l’un de ceux dont les maires et directeurs généraux des services prennent conscience le plus tard – souvent à réception d’une requête en référé ou d’un arrêt de la chambre administrative d’appel, lorsque le dossier a déjà dégénéré. La méconnaissance des obligations de l’employeur public en la matière est pourtant une faute en soi, susceptible d’engager directement la responsabilité de la commune.

Cet article présente le régime juridique applicable dans la fonction publique territoriale, les obligations concrètes qui pèsent sur l’autorité territoriale, les risques en cas de carence, et les bonnes pratiques de prévention.

1. La définition légale : trois éléments cumulatifs

Le harcèlement moral dans la fonction publique est défini par l’article L. 133-2 du Code général de la fonction publique (CGFP), dans des termes proches de ceux du Code du travail : il est constitué par des agissements répétés qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte aux droits et à la dignité de l’agent, d’altérer sa santé physique ou mentale, ou de compromettre son avenir professionnel.

Trois éléments doivent être réunis. La répétition d’abord : un acte isolé, aussi blessant soit-il, ne constitue pas en lui-même du harcèlement moral (sauf s’il s’agit de harcèlement sexuel, soumis à un régime distinct). La dégradation des conditions de travail ensuite : les agissements doivent avoir un effet concret sur la situation professionnelle de l’agent, même si cet effet n’a pas encore produit toutes ses conséquences au moment de la demande de protection. L’intention n’est enfin pas requise : le délit peut être constitué alors même que l’auteur n’avait pas conscience de nuire. C’est un point essentiel que les managers publics négligent souvent : le juge administratif n’exige pas d’intention malveillante pour reconnaître le harcèlement.

Les agissements peuvent émaner d’un supérieur hiérarchique, c’est le cas le plus fréquent, d’un collègue de même niveau, d’un subordonné, ou même d’un tiers extérieur à l’administration (usager, prestataire). Dans chacun de ces cas, la responsabilité de la collectivité peut être engagée si elle n’a pas pris les mesures pour y mettre fin.

2. Le régime de la charge de la preuve : un renversement protecteur de l’agent

Le régime probatoire applicable en matière de harcèlement moral dans la fonction publique est issu d’une jurisprudence administrative, reprise dans les textes législatifs : la charge de la preuve est partagée et allégée pour l’agent.

Il appartient à l’agent qui se prétend victime de harcèlement de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l’existence d’un tel harcèlement. Il n’a pas à prouver le harcèlement, mais à le rendre vraisemblable par un faisceau d’indices graves, précis et concordants. Une fois cette présomption établie, la charge de la preuve se renverse : il appartient alors à l’administration de démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement.

En pratique, cela signifie que la collectivité doit être en mesure de documenter et de justifier chacune de ses décisions managériales dès lors qu’elles sont susceptibles d’affecter la situation d’un agent : retraits de missions, mutations, changements de poste, refus de promotion, mesures disciplinaires. Un enchaînement de décisions défavorables touchant un même agent, même individuellement justifiées, peut constituer devant le juge un faisceau laissant présumer un harcèlement si l’administration ne peut démontrer qu’elles répondent à des motifs objectifs.

La Cour administrative d’appel de Toulouse, dans un arrêt du 23 mai 2024, a rappelé la rigueur de cette appréciation : si l’agent ne produit pas d’éléments tangibles laissant présumer le harcèlement, ses allégations seront écartées. Mais l’inverse est aussi vrai : si le faisceau d’indices est suffisamment établi et que l’administration ne produit pas de justifications convaincantes, la responsabilité sera retenue.

3. Les obligations de l’employeur public : prévenir, détecter et agir

3.1 L’obligation de prévention

La collectivité a une obligation générale de prévention des risques psychosociaux, qui inclut le harcèlement moral. Cette obligation découle à la fois du statut de la fonction publique et des dispositions du Code du travail applicables par renvoi aux collectivités territoriales.

La loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique (art. 80) a créé dans le CGFP une obligation de mettre en place un dispositif de signalement permettant aux agents de signaler des actes de violence, de discrimination, de harcèlement moral ou sexuel et d’agissements sexistes. Ce dispositif devait être opérationnel avant le 1er mai 2020 dans toutes les collectivités. Il doit être fixé par décision de l’autorité territoriale, après information du comité social territorial (CST), et faire l’objet d’une communication à l’ensemble des agents.

Les collectivités territoriales peuvent confier la mise en œuvre de ce dispositif au centre de gestion (CDG) compétent, par voie de convention (solution particulièrement adaptée aux petites communes qui ne disposent pas des ressources internes nécessaires). Le défaut de mise en place de ce dispositif expose la collectivité à un risque de responsabilité supplémentaire en cas de survenance d’un harcèlement.

3.2 L’obligation de réaction

Dès lors qu’une situation de harcèlement est portée à la connaissance de l’autorité territoriale, par signalement de la victime, rapport d’un supérieur hiérarchique, intervention syndicale ou saisine du comité social territorial , celle-ci est tenue de réagir de manière diligente. L’inaction de l’administration face à des faits de harcèlement connus constitue une faute autonome, indépendante de la qualification des faits eux-mêmes.

Cette obligation de réaction impose concrètement à la collectivité de procéder à une enquête interne sur les faits dénoncés. Le Conseil d’État a rappelé (CE, 12 mars 2010, Commune de Hœnheim, n° 308974) que lorsque les faits de harcèlement sont avérés ou seulement présumés, l’administration est tenue d’accorder sa protection fonctionnelle à l’agent victime et de prendre les mesures permettant de faire cesser le harcèlement.

Cette enquête doit être conduite de manière impartiale, documentée et respectueuse des droits de toutes les parties. Elle peut être réalisée en interne par un responsable RH n’ayant aucun lien avec les parties, ou confiée à un prestataire extérieur lorsque les circonstances le justifient. Son absence ou son insuffisance en cas de contentieux est systématiquement retenue à charge de la collectivité.

3.3 L’obligation de protection fonctionnelle de l’agent victime

La protection fonctionnelle est l’obligation pour la collectivité de protéger ses agents contre les attaques dont ils font l’objet dans l’exercice ou à l’occasion de leurs fonctions. L’article L. 134-5 du CGFP mentionne expressément le harcèlement parmi les situations ouvrant droit à la protection fonctionnelle.

La circulaire interministérielle du 29 mai 2024 précise que lorsqu’un agent est présumé victime de harcèlement, l’administration est tenue de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle afin d’y mettre fin. Cette obligation est inconditionnelle dès lors que la présomption de harcèlement est établie : la collectivité ne peut pas subordonner la protection fonctionnelle à la certitude préalable de l’existence du harcèlement.

La protection fonctionnelle peut prendre plusieurs formes concrètes : séparation physique immédiate des parties (mutation, changement d’affectation), prise en charge des frais d’avocat exposés par l’agent victime pour se défendre, indemnisation du préjudice subi, et assistance psychologique.

4. La situation particulièrement délicate du harcèlement commis par l’autorité elle-même

La complexité la plus grande surgit lorsque le harcèlement est imputé à l’autorité territoriale elle-même, au maire, à un adjoint délégué ou à un directeur général des services. Dans ce cas, l’agent victime doit adresser sa demande de protection fonctionnelle à l’autorité qui est précisément à l’origine des faits. Cette situation peut paraître kafkaïenne, mais la règle de compétence s’applique néanmoins.

Dans cette hypothèse, l’agent a tout intérêt à saisir simultanément le tribunal administratif en urgence (référé-provision ou référé-liberté) et à constituer dès le début un dossier documenté. Le juge peut ordonner à la collectivité d’accorder la protection fonctionnelle, et il n’est pas rare que la question des frais d’avocat se retrouve tranchée par voie judiciaire.

Le DGS dans cette situation est en première ligne : si c’est le maire qui est mis en cause, le DGS ne peut pas se contenter d’une position attentiste. Son obligation statutaire de loyauté envers l’autorité territoriale ne saurait le conduire à couvrir des faits de harcèlement avérés, qui engageraient également sa propre responsabilité personnelle.

5. Les sanctions applicables à l’auteur des faits

Le harcèlement moral dans la fonction publique est sanctionnable sur trois plans distincts.

Sur le plan disciplinaire, les faits de harcèlement moral commis par un fonctionnaire ou un agent contractuel constituent une faute susceptible de donner lieu aux sanctions prévues par le statut, allant de l’avertissement à la révocation. Le conseil de discipline est saisi pour les agents titulaires. Pour les agents contractuels, l’autorité territoriale dispose d’un pouvoir discrétionnaire mais encadré.

Sur le plan pénal, l’article 222-33-2 du Code pénal punit le harcèlement moral de deux ans d’emprisonnement et de 30 000 euros d’amende. Ces peines sont portées à trois ans et 45 000 euros lorsque les faits sont commis par une personne qui abuse de l’autorité que lui confèrent ses fonctions. Ce dernier cas concerne précisément le harcèlement managérial commis par un supérieur hiérarchique — et donc, dans de nombreux cas, par le maire ou le DGS lui-même.

Sur le plan de la responsabilité civile et administrative, la collectivité peut être condamnée à indemniser l’agent victime de l’intégralité de son préjudice, y compris le préjudice moral, le préjudice de carrière et, le cas échéant, les préjudices physiques liés à des troubles de santé causés par le harcèlement. Les condamnations peuvent représenter plusieurs dizaines de milliers d’euros, sans compter les frais de procédure.

6. Ce qui ne constitue pas du harcèlement moral : la limite avec le pouvoir hiérarchique

La jurisprudence trace une ligne,  parfois délicate à maintenir en pratique, entre le harcèlement moral et l’exercice normal du pouvoir hiérarchique. Un supérieur qui adresse des reproches à un agent, lui fixe des objectifs élevés, le sanctionne pour des manquements professionnels ou lui retire des missions en raison d’une réorganisation du service n’est pas, en soi, auteur d’un harcèlement moral.

Le tribunal administratif de Poitiers l’a rappelé dans une décision du 6 mai 2024 : la simple volonté de faire exécuter à un agent les obligations découlant de sa fiche de poste n’est pas constitutive d’une situation de harcèlement moral. De même, une notation défavorable motivée par des insuffisances professionnelles objectives, une mutation dans l’intérêt du service, ou une restructuration organigramme ne caractérisent pas un harcèlement, même si l’agent les vit douloureusement.

La distinction entre pouvoir hiérarchique et harcèlement se joue sur la combinaison de plusieurs facteurs : la répétition et la systématicité des mesures défavorables concernant un seul agent, l’absence de justification objective ou de proportionnalité, la dégradation effective et documentée de l’état de santé ou de la situation professionnelle de l’agent, et le contexte relationnel global.

Conclusion : une obligation de gestion, pas seulement une obligation juridique

Le harcèlement moral dans la fonction publique territoriale n’est pas une simple question de droit RH. C’est une question de management, de culture organisationnelle et de responsabilité personnelle des cadres dirigeants. L’employeur public qui n’a pas mis en place de dispositif de signalement, qui ne réagit pas aux alertes, qui ne conduit pas d’enquêtes sérieuses, et qui ne protège pas ses agents victimes, engage la responsabilité financière de la collectivité — parfois de manière très lourde.

À l’inverse, une collectivité qui prend ces enjeux au sérieux, forme ses encadrants, met en place des procédures claires et réagit avec diligence et impartialité aux signalements, réduit considérablement son exposition contentieuse et améliore, par la même occasion, la qualité de vie au travail de ses agents.

Notre cabinet accompagne les collectivités territoriales et leurs dirigeants dans la mise en conformité de leurs pratiques en matière de prévention du harcèlement moral, la conduite d’enquêtes internes, la gestion des situations de crise RH, et la défense devant les juridictions administratives et pénales.