Police des installations classées et stockage de déchets : entre compétence liée et contrôle de proportionnalité

Le jugement rendu par le tribunal administratif de Nice le 8 janvier 2025 offre une illustration remarquable de la complexité du contentieux de la police des installations classées pour la protection de l’environnement, en particulier s’agissant du stockage et du traitement de déchets. Cette décision, qui annule partiellement une série d’arrêtés préfectoraux tout en maintenant et réduisant certaines sanctions, met en lumière l’articulation délicate entre la compétence liée du préfet pour mettre en demeure un exploitant et son pouvoir d’appréciation dans le choix des sanctions appropriées.

Un contentieux en cascade issu d’une inspection

L’affaire trouve son origine dans une inspection menée le 20 avril 2021 sur le site d’activité de la SARL MCS Promotions, qui exerce une activité de recyclage et de broyage de terres et de gravats à Saint-Jeannet. Cette inspection avait révélé plusieurs manquements aux prescriptions applicables, conduisant le préfet des Alpes-Maritimes à prendre, le 14 juin 2021, deux arrêtés : l’un portant mise en demeure sur le fondement des articles L. 171-7 et L. 171-8 du code de l’environnement, l’autre portant mesures conservatoires.

Face au constat de non-exécution de ces mises en demeure lors d’une nouvelle inspection en avril 2022, le préfet a prononcé, le 19 août 2022, trois nouveaux arrêtés : suppression de l’installation, astreinte administrative et amende de 15 000 euros. L’ensemble de ces actes a fait l’objet de trois requêtes jointes par le tribunal, auxquelles s’est ajoutée une contestation du titre de perception émis pour le recouvrement de l’amende.

La compétence liée du préfet pour mettre en demeure

Le tribunal rappelle un principe essentiel en matière de police des installations classées : lorsque l’inspection a constaté l’inobservation de conditions légalement imposées à l’exploitant, le préfet se trouve en situation de compétence liée pour édicter une mise en demeure. Cette solution, éclairée par les travaux préparatoires de la loi du 19 juillet 1976, signifie que le préfet ne peut procéder à une nouvelle appréciation de la violation constatée, mais doit se borner à enjoindre à l’exploitant de respecter ses obligations.

Cette compétence liée trouve une illustration concrète s’agissant de la mise en demeure de justifier de l’évacuation des déchets. L’article 7.2 de l’arrêté du 30 juin 1997 prévoit expressément que la quantité de déchets stockés sur le site ne doit pas dépasser la capacité mensuelle produite. Le rapport d’inspection ayant constaté que les terres et gravats présents sur le site dépassaient largement cette capacité, le préfet était tenu de mettre l’exploitant en demeure de justifier de leur évacuation.

L’argumentation de la société, qui invoquait le caractère exceptionnel et temporaire de cette situation en raison du retard pris par un chantier, a été écartée comme inopérante. Le tribunal considère que ces circonstances, même avérées, ne contestent pas utilement les constatations du rapport d’inspection. Cette solution stricte illustre le caractère objectif du constat de manquement, indépendant des justifications ou explications que peut apporter l’exploitant.

Les erreurs d’application du droit sanctionnées

Le jugement révèle toutefois deux erreurs substantielles commises par le préfet dans la mise en demeure du 14 juin 2021. La première concerne l’exigence de produire le registre prévu à l’article R. 541-46 du code de l’environnement. Le tribunal constate que ces dispositions avaient été abrogées le 28 mars 2021 par le décret du 25 mars 2021 relatif à la traçabilité des déchets, soit antérieurement à l’arrêté attaqué du 14 juin 2021. En fondant sa mise en demeure sur un texte abrogé, le préfet a méconnu le champ d’application de la loi, justifiant l’annulation partielle de la décision.

Cette erreur souligne l’importance pour l’administration de procéder à une veille juridique rigoureuse, particulièrement dans un domaine aussi mouvant que le droit de l’environnement. L’application d’un texte abrogé constitue une violation du principe de légalité qui entraîne automatiquement l’annulation de l’acte, indépendamment de toute appréciation d’opportunité.

La qualification erronée de l’activité

La seconde erreur, plus substantielle encore, concerne la mise en demeure de régulariser la situation administrative. Le préfet avait estimé que le stockage de déchets depuis plus d’un an caractérisait une activité relevant de la rubrique 2760 de la nomenclature des installations classées, nécessitant enregistrement ou autorisation. Cette rubrique vise notamment les installations de stockage de déchets non dangereux.

Toutefois, l’article 2 de l’arrêté du 15 février 2016 exclut de son champ d’application le stockage temporaire de déchets destinés à valorisation pour une durée inférieure à trois ans. Le tribunal constate qu’il résulte de l’instruction que les déchets litigieux étaient destinés à être valorisés dans le cadre du réaménagement d’un site du groupe Suez. Dans ces conditions, le préfet ne pouvait se fonder sur la seule circonstance que les déchets étaient entreposés depuis plus d’un an pour exiger une régularisation administrative.

Cette solution illustre l’importance de la qualification juridique exacte de l’activité exercée. La distinction entre stockage en vue d’élimination et stockage en vue de valorisation emporte des conséquences juridiques majeures sur le régime applicable. Le juge censure ainsi une appréciation trop rigide qui aurait méconnu les spécificités du cas d’espèce.

Les conséquences en cascade de l’annulation partielle

L’annulation de la mise en demeure de régulariser la situation administrative entraîne, par voie de conséquence, l’annulation de l’arrêté portant mesures conservatoires du 14 juin 2021 et de l’arrêté portant suppression d’activité du 19 août 2022. Le tribunal considère en effet que ces actes, pris en application de la mise en demeure annulée, n’auraient pu légalement être adoptés sans cette dernière.

Cette solution témoigne de l’effet domino que peut produire l’annulation d’un acte initial dans une procédure administrative en cascade. Elle souligne également l’importance pour l’administration de s’assurer de la solidité juridique de chacune de ses décisions, particulièrement lorsqu’elles sont appelées à fonder des mesures ultérieures plus contraignantes.

La réduction proportionnée des sanctions financières

S’agissant de l’astreinte et de l’amende administratives prononcées le 19 août 2022, le tribunal adopte une solution nuancée. Il écarte d’abord l’argument selon lequel la simple réponse à la mise en demeure ferait obstacle au prononcé de sanctions. Les dispositions de l’article L. 171-8 du code de l’environnement n’imposent pas une telle interdiction, seule l’exécution effective des prescriptions pouvant faire échec aux sanctions.

Le tribunal constate ensuite que le rapport d’inspection du 20 juin 2022 établit que l’exploitant n’a fourni aucun des éléments exigés par l’arrêté de mise en demeure. La société ne parvient pas à contredire sérieusement ces constatations : elle n’établit pas avoir procédé à l’évacuation des déchets, ne conteste pas ne pas avoir fourni le registre applicable, et n’a pas justifié du caractère inerte des déchets compte tenu du dépassement du taux de fluorures constaté.

Toutefois, le tribunal tient compte de l’annulation partielle de la mise en demeure initiale pour réduire proportionnellement le montant des sanctions. L’astreinte est ainsi ramenée de 150 à 60 euros par jour jusqu’au 90e jour, de 500 à 200 euros du 91e au 180e jour, et de 1 500 à 600 euros à partir du 181e jour. L’amende est quant à elle réduite de 15 000 à 6 000 euros, soit une réduction de 60% correspondant à la suppression de deux des quatre manquements initialement retenus.

Un contrôle de pleine juridiction effectif

Cette décision illustre pleinement l’office du juge de plein contentieux en matière de police des installations classées depuis la réforme opérée par l’ordonnance du 11 janvier 2012. Le juge ne se borne pas à annuler ou confirmer les décisions attaquées, mais procède à une refonte complète des sanctions en tenant compte de l’ensemble des circonstances de fait et de droit existant à la date à laquelle il statue.

Ce contrôle approfondi permet d’assurer une meilleure proportionnalité des sanctions aux manquements effectivement établis. Il traduit également un équilibre entre, d’une part, la nécessité de sanctionner effectivement les atteintes à l’environnement et, d’autre part, le respect des droits de la défense et du principe de légalité.

Le jugement du tribunal administratif de Nice constitue ainsi une contribution utile à la jurisprudence relative au contentieux de la police des installations classées. Il rappelle que si le préfet dispose de pouvoirs étendus pour faire respecter la réglementation environnementale, l’exercice de ces pouvoirs demeure soumis au contrôle du juge, garant du respect de la légalité et de la proportionnalité des mesures prises. Cette jurisprudence protège les exploitants contre l’arbitraire administratif tout en préservant l’efficacité de la police environnementale lorsqu’elle s’exerce dans le respect du droit.

TA Nice, 3e ch., 8 janv. 2025, n° 2104307