Vente ambulante sur les plages : le pouvoir de police ne permet pas d’instaurer un régime d’autorisation

La Cour administrative d’appel de Toulouse livre dans son arrêt du 30 décembre 2025 une décision éclairante sur les limites du pouvoir de police municipale en matière de commerce ambulant sur les plages. En censurant partiellement l’arrêté du maire de Fleury-d’Aude, les juges rappellent que la liberté du commerce reste le principe et que toute restriction doit être justifiée et proportionnée.

Une réglementation aux multiples facettes

L’arrêté litigieux du 21 mars 2022 comportait trois volets distincts. Il autorisait d’abord la vente ambulante, également appelée « vente au panier », uniquement pendant la saison estivale, du 1er juillet au 15 septembre, et seulement sur quatre plages de la commune. Il interdisait ensuite totalement cette activité sur une zone située entre le camping de Pissevaches et la plage naturiste, au motif de protéger un secteur classé Natura 2000 et préserver les nidifications d’espèces menacées. Enfin, et c’est le point le plus problématique, il instaurait un système d’autorisation préalable limitant à quatre le nombre total de vendeurs autorisés, soit un seul par plage.

La société Oh Pirates et son dirigeant, qui exerçaient cette activité, ont contesté cet arrêté devant le tribunal administratif de Montpellier. Déboutés en première instance, ils ont obtenu gain de cause partiel en appel.

Une protection environnementale incohérente

C’est sur l’interdiction totale de vente entre le camping de Pissevaches et la plage naturiste que la cour porte son premier coup de pelle. Le maire invoquait la nécessité de maintenir le caractère naturel et sauvage d’une zone Natura 2000, mentionnant la fragilité écologique et la protection d’espèces en voie de disparition.

Les juges relèvent l’incohérence manifeste de cette argumentation. Comment justifier une interdiction au nom de considérations environnementales quand la zone accueille déjà un camping et des cabanons alimentaires permanents ? La cour constate que cette portion de plage ne représente qu’une faible partie de la zone Natura 2000 et demeure ouverte au public touristique. Ni les considérations environnementales ni l’exercice du pouvoir de police ne pouvaient dès lors légalement justifier cette interdiction ciblée.

Cette censure rappelle un principe cardinal : les restrictions à la liberté du commerce doivent reposer sur des justifications réelles et cohérentes, et non sur des arguments théoriques démentis par la réalité du terrain. Le traitement différencié entre commerçants ambulants et établissements fixes, sans justification objective, caractérise une discrimination injustifiée.

L’impossibilité d’instaurer un régime d’autorisation

Le point le plus remarquable de l’arrêt concerne le régime d’autorisation préalable. La cour énonce un principe qui mérite d’être souligné : le maire, lorsqu’il agit au titre de la police générale et non comme gestionnaire du domaine public maritime, peut certes interdire ou réglementer l’activité de commerce ambulant pour des motifs d’ordre public, mais il ne peut soumettre cette activité à un régime d’autorisation préalable.

Les juges rappellent que l’activité de vente ambulante n’emporte pas occupation du domaine public excédant le droit d’usage normal. Elle ne constitue pas une utilisation privative nécessitant une autorisation spécifique. Instaurer un système d’autorisation préalable avec limitation du nombre d’opérateurs porte atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie.

Cette distinction est fondamentale. Elle trace une ligne claire entre deux fondements juridiques possibles pour encadrer la vente ambulante sur les plages. Si le maire avait agi en qualité de gestionnaire du domaine public maritime, il aurait pu mettre en place un système d’autorisation d’occupation du domaine public, avec éventuellement une limitation du nombre d’autorisations pour des raisons de gestion de l’espace. Mais en choisissant le fondement du pouvoir de police générale, il s’est enfermé dans un cadre juridique qui ne lui permet que d’édicter des règles générales applicables à tous, et non de distribuer des autorisations individuelles selon une procédure de sélection.

Une portée pratique importante

Cette jurisprudence trace un cadre précis pour les communes littorales. Elles conservent la possibilité de réglementer la vente ambulante par des mesures générales : définition d’horaires, délimitation de zones interdites pour des motifs d’ordre public avérés, prescription d’obligations sanitaires applicables à tous. En revanche, elles ne peuvent transformer cette activité en un privilège accordé à quelques opérateurs sélectionnés, sauf à changer de fondement juridique et à agir explicitement comme gestionnaire du domaine public.

L’arrêt protège ainsi efficacement la liberté économique tout en préservant les prérogatives légitimes des maires, pourvu que ceux-ci respectent le principe de proportionnalité et justifient leurs restrictions par des motifs réels et cohérents avec la situation locale.

CAA Toulouse, 3e ch., 30 dec. 2025, n° 24TL00462