[Affaire Quentin]: La circulaire Baptiste-Nunez sur les réunions politiques à l’épreuve du droit

L’affaire Quentin, jeune militant mortellement agressé en marge d’une conférence politique  à Sciences Po Lyon, a conduit le gouvernement à réagir dans l’urgence.

Le ministre de l’Enseignement supérieur, Philippe Baptiste, et le ministre de l’Intérieur, Laurent Nunez, ont adressé aux préfets et aux recteurs une circulaire commune réclamant une « vigilance renforcée » autour des universités et appelant à ce qu’il n’y ait plus de « meetings » politiques dans les établissements en cas de risque avéré de trouble à l’ordre public. Ce texte, dont les principaux extraits ont été rendus publics par la presse avant sa publication officielle, mérite une analyse juridique rigoureuse tant il soulève des questions fondamentales sur l’articulation entre libertés fondamentales et maintien de l’ordre dans l’espace universitaire.

Un cadre juridique préexistant que la circulaire ne peut qu’interpréter

Il convient d’emblée de rappeler que la circulaire ministérielle est, par nature, une mesure d’ordre intérieur dépourvue de portée réglementaire autonome. Elle ne crée pas de droit nouveau et ne peut s’affranchir des normes supérieures qui régissent la matière. Or ces normes sont claires. L’article L. 141-6 du Code de l’éducation consacre l’indépendance du service public de l’enseignement supérieur à l’égard de toute emprise politique, et le même code garantit aux étudiants la liberté d’expression et de réunion dans l’enceinte des établissements. Les « franchises universitaires », héritées d’une tradition médiévale et consacrées progressivement en droit positif, confèrent aux présidents d’université une autorité propre sur leurs espaces, distincte du pouvoir de police administrative générale exercé par le préfet. C’est précisément pourquoi le ministre a pris soin de souligner que la décision finale reviendrait aux présidents d’établissements : il ne pouvait juridiquement en disposer autrement.

La circulaire rappelle elle-même que « la liberté d’expression et de réunion des usagers dans l’enceinte ne saurait permettre des manifestations qui, par leur nature, iraient au-delà de la mission de l’établissement, perturberaient le déroulement des activités d’enseignement et de recherche, troubleraient le fonctionnement normal du service public ou risqueraient de porter atteinte à l’ordre public ». Cette formulation est en réalité une reprise quasi littérale de principes jurisprudentiels bien établis. Le texte ne crée pas de régime nouveau : il codifie à destination des recteurs et préfets un équilibre que le juge administratif a déjà tracé.

Le test de proportionnalité : l’incontournable héritage de la décision Benjamin

L’arrêt Benjamin rendu par le Conseil d’État le 19 mai 1933 demeure la pierre angulaire du contrôle juridictionnel exercé sur les mesures d’ordre public restreignant l’exercice d’une liberté. En l’espèce, le Conseil d’État avait annulé un arrêté municipal interdisant une conférence au motif que l’autorité de police, avant de prononcer une interdiction, doit démontrer que les mesures moins attentatoires aux libertés — encadrement policier, modification des conditions d’accès, limitation des jauges — se révéleraient insuffisantes pour prévenir le trouble allégué. Ce principe de nécessité et de proportionnalité s’impose pleinement aux présidents d’université lorsqu’ils décident de refuser la mise à disposition d’une salle.

La circulaire Baptiste-Nunez semble avoir intégré cette contrainte : elle insiste sur l’appréciation « au cas par cas » et sur l’analyse « précise du contexte et du contenu de la réunion ». Mais la logique politique qui sous-tend le texte — et les déclarations ministérielles qui l’ont accompagné — comporte un risque réel de dérive vers des interdictions préventives généralisées qui ne résisteraient pas à un contrôle du juge. La circonstance qu’un événement soit politique, ou que son organisateur ait des positions clivantes, ne suffit pas à caractériser un risque de trouble à l’ordre public au sens du droit administratif. Encore faut-il que ce risque soit suffisamment sérieux, imminent et que l’interdiction soit strictement nécessaire. À défaut, le Conseil d’État — et avant lui, le juge des référés statuant en urgence — ne manquerait pas de sanctionner une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale.

Les présidents d’université, seuls maîtres à bord mais exposés

En renvoyant la décision aux présidents d’établissements, le gouvernement leur transfère une responsabilité lourde. Ceux-ci doivent désormais naviguer entre deux écueils symétriques : autoriser une réunion qui dégénère en affrontement — ce que l’affaire Quentin illustre tragiquement — ou refuser une réunion et s’exposer à un recours en référé-liberté devant le tribunal administratif pour atteinte à la liberté de réunion. Les recteurs et préfets sont appelés à « se tenir à leurs côtés » et à « apporter leur expertise », mais sans se substituer à eux.

Cette architecture décisionnelle est juridiquement cohérente — elle respecte l’autonomie universitaire — mais elle place les présidents dans une position de vulnérabilité que la circulaire ne résout pas. Une doctrine claire sur les critères d’évaluation du risque, assortie d’un soutien opérationnel des services de l’État en amont de chaque décision, serait à cet égard plus protectrice qu’une injonction à la vigilance, aussi sincère soit-elle. La tragédie de Lyon appelle moins une circulaire de principe qu’un protocole d’évaluation concret, ancré dans les exigences du droit.