Les pouvoirs de police administrative du maire face aux ERP face au juge : entre nécessité et proportionnalité

Trois décisions récentes rendues par les tribunaux administratifs de Marseille, Melun et Nîmes en fin d’année 2025 offrent un panorama instructif du contrôle exercé par le juge administratif sur les mesures de police prises par les maires. Ces jugements, bien que portant sur des situations factuelles distinctes, révèlent une constante jurisprudentielle : l’exigence d’un équilibre rigoureux entre la protection de l’ordre public et le respect des libertés fondamentales, notamment la liberté du commerce et de l’industrie.

Le tribunal administratif de Marseille, dans sa décision du 11 décembre 2025, s’est penché sur une situation particulière concernant des travaux de réfection de toiture dans un ensemble commercial de Plan-de-Campagne. À la suite d’un affaissement partiel de la toiture causé par une surcharge de matériaux, le maire des Pennes-Mirabeau avait ordonné la fermeture de trois établissements recevant du public et conditionné la reprise des travaux à l’obtention d’une autorisation préalable. Le tribunal a opéré une distinction subtile mais fondamentale entre deux types de travaux. D’une part, il a validé le principe selon lequel les travaux d’étanchéité de la toiture, en tant qu’ils conduisent à l’aménagement ou à la modification d’un établissement recevant du public, doivent effectivement faire l’objet d’une autorisation au titre de l’article L. 122-3 du code de la construction et de l’habitation. D’autre part, il a censuré la décision du maire en tant qu’elle soumettait à autorisation le simple enlèvement des matériaux entreposés sur la toiture. Le juge relève avec pertinence que cette opération de dépose n’a ni pour objet ni pour effet de procéder à la création, l’aménagement ou la modification de l’établissement, mais seulement de le remettre à son état initial. Cette analyse révèle l’exigence d’une application stricte des textes en matière de police administrative : le maire ne peut étendre le champ des autorisations au-delà de ce que prévoit la loi, même lorsqu’il agit dans un but légitime de sécurité publique.

La décision du tribunal révèle également une appréciation nuancée de la notion de décision faisant grief. Concernant les arrêtés de réouverture du 27 octobre 2022, le juge considère que le simple rappel par le maire des obligations légales en matière d’autorisation de travaux ne constitue qu’une recommandation de portée générale, dépourvue de caractère décisoire. Cette distinction procédurale importante protège l’autorité administrative lorsqu’elle se borne à rappeler l’état du droit, tout en sanctionnant les prescriptions qui excèdent le cadre légal.

L’ordonnance de référé rendue par le tribunal administratif de Melun le 10 novembre 2025 illustre de manière éclatante les garanties procédurales qui encadrent l’exercice du pouvoir de police municipale. Le maire du Kremlin-Bicêtre avait restreint les horaires d’ouverture d’une épicerie de proximité, l’obligeant à fermer à vingt heures au lieu de minuit, en invoquant des troubles à l’ordre public liés à un trafic de stupéfiants dans le secteur. Le juge des référés a suspendu cette mesure en relevant plusieurs irrégularités significatives.

En premier lieu, le tribunal constate l’absence de toute procédure contradictoire préalable, en violation de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration. Cette garantie fondamentale permet au destinataire d’une mesure de police de faire valoir ses observations avant qu’elle ne soit prise. Le juge rejette l’argument de la commune selon lequel l’urgence justifierait cette omission, soulignant que le seul rapport de police municipale produit était postérieur de plus de deux mois à l’arrêté attaqué. Cette chronologie démontre que l’urgence invoquée n’était pas caractérisée au moment de la prise de décision.

En deuxième lieu, le tribunal relève l’absence de lien de causalité entre l’activité de l’épicerie et les troubles constatés. La commune ne produisait aucune plainte précise visant la clientèle de l’établissement, et les nuisances liées au trafic de stupéfiants persistaient même après l’application des horaires restreints. Cette observation factuelle révèle le défaut d’utilité de la mesure contestée. Le juge souligne également le caractère discriminatoire de la décision, puisqu’un autre établissement de même nature situé sur la même avenue n’était pas soumis aux mêmes restrictions.

L’ordonnance met en lumière l’exigence de proportionnalité qui s’impose aux mesures de police administrative. Le maire peut imposer des horaires de fermeture à des établissements dont l’activité est à l’origine de troubles, mais à la double condition que la réalité des troubles soit établie et que la prévention des nuisances ne puisse être assurée par des mesures moins contraignantes. En l’espèce, ces conditions n’étaient manifestement pas réunies. Le tribunal a également reconnu l’urgence à suspendre la mesure, compte tenu de la baisse de trente pour cent du chiffre d’affaires de l’épicerie qui mettait en cause sa pérennité financière, s’agissant d’une activité à très faibles marges desservant notamment le personnel hospitalier voisin.

L’ordonnance du tribunal administratif de Nîmes du 13 octobre 2025 complète utilement ce tableau jurisprudentiel. Le maire d’Aigues-Mortes avait prononcé la fermeture administrative d’un hôtel pour une durée de trois mois, à la suite d’un avis défavorable de la sous-commission départementale de sécurité. Le juge des référés a suspendu cette décision en retenant l’existence d’un doute sérieux quant à sa légalité tiré de l’erreur manifeste d’appréciation.

La reconnaissance de l’urgence dans cette affaire mérite attention. La société exploitante a démontré par des éléments comptables précis que la fermeture la privait de recettes substantielles en pleine saison touristique, période cruciale pour son équilibre financier annuel. Les charges structurelles, la masse salariale et les remboursements d’emprunt continuaient de courir alors que l’activité était totalement interrompue. Cette situation, aggravée par des ruptures de contrats de travail et des difficultés de trésorerie, caractérisait une atteinte grave et immédiate aux intérêts de l’entreprise.

Le juge a prononcé une injonction de réexamen en fixant un délai de six mois pour la réalisation des travaux, illustrant ainsi le caractère provisoire des mesures qu’il peut prescrire en référé. Cette solution pragmatique permet de concilier les impératifs de sécurité avec la survie économique de l’établissement, en substituant à une fermeture immédiate un calendrier de mise en conformité raisonnable.

Ces trois décisions convergent vers plusieurs enseignements essentiels pour les praticiens. Le pouvoir de police administrative, même exercé dans des domaines sensibles comme la sécurité des établissements recevant du public ou la tranquillité publique, reste soumis à un contrôle juridictionnel rigoureux. Le juge vérifie systématiquement le respect des garanties procédurales, notamment le droit à la procédure contradictoire préalable. Il examine avec attention la réalité et la gravité des troubles invoqués, exigeant des preuves concrètes et contemporaines de la décision. Il contrôle la proportionnalité des mesures prises au regard de leur nécessité et de leur utilité effective. Il sanctionne les atteintes excessives aux libertés économiques lorsque l’administration ne démontre pas que des mesures moins contraignantes seraient inefficaces.

Pour les exploitants d’établissements, ces jurisprudences rappellent l’importance de contester rapidement les mesures de police qu’ils estiment illégales, en constituant des dossiers solides documentant tant le préjudice économique subi que les irrégularités procédurales ou substantielles entachant les décisions attaquées. La voie du référé suspension demeure un instrument efficace lorsque l’urgence et le doute sérieux sont caractérisés, permettant d’obtenir une protection juridictionnelle rapide face à des mesures aux conséquences économiques potentiellement irréversibles.