Liberté d’expression et mesure de police: le cas de la vitrine de Nice

Le Tribunal administratif de Nice a rendu le 14 janvier 2026, une décision qui illustre la jurisprudence administrative en matière de liberté d’expression et de proportionnalité des mesures de police.

L’affaire trouve son origine dans un incident survenu le 9 décembre 2022 à Nice. Lors de la visite du ministre de l’Intérieur pour l’inauguration d’un nouvel hôtel de police, les forces de l’ordre ont occulté d’un drap noir la vitrine de la librairie « Les parleuses », située en face du bâtiment visité. Cette librairie avait choisi d’afficher sur sa devanture des affiches dénonçant l’impunité des auteurs de violences sexuelles, ainsi que l’ouvrage « Impunité » de Madame D., thématiquement lié à ces revendications.

La décision du tribunal mérite l’attention à plusieurs titres. En premier lieu, elle applique le principe selon lequel toute ingérence dans l’exercice des libertés fondamentales par une mesure de police administrative doit présenter un caractère adapté, nécessaire et proportionné aux troubles à l’ordre public qu’elle entend prévenir. Cette formulation tripartite du contrôle de proportionnalité n’est pas nouvelle, mais son application concrète aux faits de l’espèce est instructive.

Le tribunal examine méthodiquement les deux justifications avancées par le ministre de l’Intérieur pour légitimer l’occultation. La première tenait au risque de fixation d’une manifestation non déclarée. Sur ce point, les juges constatent qu’une manifestation de trois personnes s’est effectivement tenue aux abords de l’hôtel de police avec des pancartes hostiles au ministre. Toutefois, l’ampleur modeste de ce rassemblement ne permettait pas de considérer qu’il constituait une menace pour le dispositif de sécurisation de la visite ministérielle. Plus encore, le tribunal relève qu’aucun élément ne permettait d’établir un lien entre cette manifestation et la librairie, ni d’anticiper que les manifestants entendaient se fixer devant cet établissement.

La seconde justification avançait le caractère prétendument diffamatoire des slogans affichés. Le raisonnement du tribunal est ici intéressant. Les juges rappellent qu’une mesure de police peut certes avoir pour objet de prévenir la commission d’une infraction pénale, mais seulement pour autant qu’il en résulte des troubles à l’ordre public. Or, l’administration ne démontre pas que ces slogans aient fait l’objet de poursuites pénales, que ce soit suite à une plainte ou à un signalement au procureur de la République. Le tribunal relève même que les affiches sont demeurées en place après le retrait du dispositif occultant, sans que les autorités ne jugent nécessaire de les signaler, alors qu’elles y sont tenues par l’article 40 du code de procédure pénale. Cette absence totale de suite donnée à ces prétendues infractions vient sérieusement fragiliser l’argument de l’administration.

Au-delà de ces considérations factuelles, le jugement précise que même à supposer établi le caractère diffamatoire des propos, la faible ampleur de la manifestation n’aurait pas justifié une mesure aussi attentatoire que l’occultation complète de la vitrine d’un commerce. Cette proportionnalité défaillante constitue le cœur de l’illégalité constatée.

Sur le plan procédural, la décision apporte également des éclaircissements utiles. Le tribunal admet l’intérêt à agir de Madame D., l’auteure de l’ouvrage exposé, en considérant que l’occultation de la vitrine a nécessairement porté atteinte à la promotion de la thématique de son livre. Cette approche extensive de la notion d’intérêt à agir témoigne d’une volonté de ne pas restreindre l’accès au juge pour des personnes indirectement concernées par une mesure administrative lorsque leurs droits fondamentaux sont en jeu.

Les interventions volontaires de la SASU Éditions du Seuil et de la Ligue des droits de l’Homme sont également admises, le tribunal reconnaissant à l’éditeur un intérêt suffisant du fait de la publication de l’ouvrage concerné, et à l’association un intérêt tenant à son objet social de défense des libertés fondamentales.

S’agissant des conséquences indemnitaires, le tribunal fait preuve de mesure tout en reconnaissant la réalité des préjudices subis. La SARL exploitant la librairie obtient une indemnisation limitée pour son préjudice patrimonial, fixée à 41,75 euros correspondant à une heure d’interruption d’activité. Le tribunal écarte en revanche l’indemnisation de la fermeture du 8 juin 2023, jour de l’audience au tribunal, considérant qu’elle ne présente pas un lien de causalité suffisant avec la décision illégale.

Le préjudice moral et réputationnel est en revanche davantage valorisé. La société obtient 2 000 euros au titre de l’atteinte à sa liberté d’expression et de l’assimilation de son action à un trouble à l’ordre public. Madame D. perçoit quant à elle 1 000 euros pour le préjudice résultant de l’occultation de son ouvrage et de son assimilation à un élément perturbateur.

Le ministre de l’Intérieur tentait d’opposer une exception d’illégitimité, arguant que les affiches étaient elles-mêmes illégales et diffamatoires, ce qui aurait dû faire obstacle à toute indemnisation. Le tribunal balaie cet argument en rappelant, comme déjà évoqué, que le caractère diffamatoire n’est nullement établi.

Un aspect procédural mérite enfin d’être souligné. Les requérantes sollicitaient que les autorités publiques soient enjointes de leur présenter des excuses publiques. Le tribunal rejette cette demande en s’appuyant sur deux fondements distincts selon qu’elle accompagne les conclusions en annulation ou les conclusions indemnitaires. Dans le premier cas, il considère que l’annulation d’une décision d’occultation n’implique pas nécessairement que l’administration doive présenter des excuses. Dans le second cas, relevant de la pleine juridiction, il estime que le comportement fautif ayant cessé dès le 9 décembre 2022, aucune injonction ne se justifie pour y mettre fin ou en pallier les effets persistants.

Cette position peut sembler frustrante pour les requérantes qui, au-delà de la réparation pécuniaire, recherchaient une forme de reconnaissance symbolique de l’atteinte subie. Elle s’inscrit néanmoins dans une jurisprudence constante limitant les pouvoirs d’injonction du juge administratif aux seules mesures strictement nécessaires à l’exécution de ses décisions ou à la cessation d’un comportement fautif persistant.

Au final, cette décision illustre l’équilibre délicat que doit trouver le juge administratif entre les impératifs de sécurité publique, particulièrement sensibles lors de déplacements ministériels, et la protection des libertés fondamentales. Le tribunal affirme ici avec fermeté que les nécessités sécuritaires ne sauraient justifier des restrictions disproportionnées aux libertés d’expression et de commerce, surtout lorsque la menace invoquée demeure hypothétique ou d’ampleur limitée. La liberté d’expression, y compris dans ses formes les plus contestataires, bénéficie ainsi d’une protection vigilante, l’administration devant démontrer de manière concrète et substantielle la nécessité de toute mesure y portant atteinte.

TA Nice, 14 janvier 2026  n°2205872 et autres