Mise à la retraite pour invalidité d’un fonctionnaire territorial : l’obligation de reclassement, condition sine qua non

Par un arrêt du 17 février 2026 (n° 24TL02817), la Cour administrative d’appel de Toulouse a annulé l’arrêté par lequel le président du centre communal d’action sociale de Montpellier avait admis une agente sociale à faire valoir ses droits à la retraite pour invalidité. Cette décision mérite une attention particulière car elle illustre avec une remarquable clarté la rigueur avec laquelle le juge administratif contrôle le respect, par l’employeur public, de l’obligation de reclassement qui lui incombe avant tout prononcé d’une mesure aussi lourde de conséquences.

Elle rappelle également que la mise à la retraite pour invalidité n’est pas une voie de facilité ouverte à l’administration : c’est une mesure d’exception, qui ne peut être prononcée qu’au terme d’une démarche loyale et effective de reclassement.

L’obligation de reclassement : un principe général du droit à portée impérative

Le droit de la fonction publique repose sur un principe général, dégagé par le Conseil d’État et codifié à l’article L. 826-3 du code général de la fonction publique, selon lequel l’employeur public ne peut rompre le lien d’emploi d’un agent reconnu inapte sans avoir préalablement cherché à le reclasser dans un emploi compatible avec son état de santé. Ce principe, dont le juge administratif contrôle scrupuleusement l’application, s’inspire directement des règles issues du droit du travail applicables aux salariés du secteur privé. Il traduit une exigence de proportionnalité : la rupture du lien d’emploi ne saurait être la première réponse à une situation d’inaptitude médicale ; elle n’en est, en droit, que le dernier recours.

Concrètement, cela signifie que l’employeur public doit proposer à l’agent reconnu inapte à son poste un emploi compatible avec son état de santé, aussi équivalent que possible à celui qu’il occupait précédemment. Ce n’est qu’en cas d’impossibilité avérée — absence d’emploi vacant compatible, inaptitude totale et définitive à toutes fonctions, ou refus non équivoque de l’agent de reprendre une activité — que la mise à la retraite pour invalidité ou le licenciement peut légalement intervenir. La Cour de Toulouse rappelle avec netteté cette hiérarchie, en soulignant que l’employeur doit d’abord démontrer avoir loyalement et activement recherché des solutions de reclassement avant d’y renoncer.

L’appréciation médicale de l’inaptitude : le juge ne se contente pas des apparences

Au cœur de l’affaire se trouve une question d’appréciation médicale. L’agente, qui souffrait d’une névralgie cervicobrachiale chronique ayant nécessité plusieurs interventions chirurgicales, avait été déclarée inapte de façon absolue et définitive à toutes fonctions par le conseil médical réuni en formation plénière en décembre 2022. Cette conclusion avait servi de fondement à la décision de mise à la retraite pour invalidité.

La Cour écarte cependant cette appréciation globale et définitive au regard de deux expertises médicales commandées par l’employeur lui-même. Un premier médecin agréé, dans un rapport de février 2022, avait estimé que l’intéressée, si elle était définitivement inapte à ses fonctions antérieures d’auxiliaire de vie, était en revanche apte à reprendre une activité d’agent d’animation, notamment en « club de l’âge d’or ». Un second expert, dans un rapport d’août 2022 décrivant une amélioration notable de l’état de santé de la requérante, était parvenu à la même conclusion, précisant qu’elle était apte au travail sous réserve de limiter le port de charges à six kilogrammes. À l’inverse, l’expertise sur laquelle s’appuyait le CCAS était antérieure à ces deux rapports et dépourvue de toute analyse circonstanciée de l’état de santé de l’agente ; l’avis favorable du conseil médical à la mise à la retraite ne contenait lui-même aucune motivation détaillée.

Le juge opère ici un contrôle concret et approfondi : il ne se borne pas à vérifier que l’administration s’est appuyée sur un avis médical, il examine la valeur et la cohérence des éléments médicaux produits. En retenant les conclusions les plus récentes et les plus circonstanciées — celles-là mêmes que le CCAS avait commandées — la Cour considère que l’agente était inapte à son poste d’aide à domicile, mais non inapte à tout emploi. La distinction est fondamentale : l’inaptitude partielle appelle le reclassement ; seule l’inaptitude totale et définitive à toutes fonctions peut justifier la mise à la retraite pour invalidité.

La charge de la preuve : une responsabilité qui pèse intégralement sur l’employeur

L’arrêt est également riche d’enseignements sur la répartition de la charge de la preuve. Le CCAS avait opposé à la requérante que les postes vacants d’agent d’animation qu’elle invoquait impliquaient le port de charges lourdes, incompatible avec ses restrictions médicales, et qu’il avait interrogé plusieurs collectivités ainsi que le centre de gestion de la fonction publique territoriale de l’Hérault sans obtenir de réponse positive. La Cour rejette cette argumentation, relevant que l’employeur se bornait à l’affirmer sans en apporter le moindre commencement de preuve — aucun courrier, aucune réponse négative des organismes contactés, aucun élément objectif n’étant versé au dossier.

Ce faisant, la Cour pose une exigence procédurale claire : l’employeur qui prétend avoir satisfait à son obligation de reclassement doit le démontrer. Il ne lui suffit pas d’alléguer l’impossibilité du reclassement ; il doit en rapporter la preuve concrète. La simple mention de démarches non étayées ne saurait tenir lieu de justification. Cette exigence probatoire est d’autant plus rigoureuse que l’enjeu — la perte définitive d’un emploi public — est particulièrement grave pour l’agent concerné.

Les conséquences de l’annulation : réintégration et reconstitution de carrière

L’annulation de l’arrêté de mise à la retraite pour invalidité emporte des conséquences considérables pour l’agente. La Cour prononce d’office une injonction, sur le fondement de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, enjoignant au CCAS de Montpellier de réintégrer l’intéressée dans ses effectifs et de reconstituer sa carrière, ses droits sociaux et ses droits à la retraite depuis le 25 juillet 2023, dans un délai de trois mois à compter de la notification de l’arrêt. Cette injonction d’office, prononcée sans même que la requérante l’ait expressément sollicitée dans l’instance, témoigne du soin particulier que le juge administratif apporte à la garantie effective des droits des agents publics.

La reconstitution de carrière implique que l’agente sera réputée n’avoir jamais été radiée des cadres : elle retrouve rétroactivement sa qualité d’agent en activité, avec toutes les conséquences qui en découlent en termes de rémunération, d’avancement et de droits à pension. Ce préjudice de carrière — souvent sous-estimé dans son ampleur financière et humaine — est ainsi intégralement réparé par l’effet de l’annulation. Au-delà de l’affaire elle-même, cet arrêt adresse un message clair à tous les employeurs publics : la mise à la retraite pour invalidité ne saurait être un expédient administratif. Elle suppose une instruction médicale rigoureuse, une démarche de reclassement sérieuse et documentée, et la démonstration, par des éléments probants, de l’impossibilité définitive de maintenir l’agent en activité. À défaut, le juge n’hésitera pas à faire droit aux demandes du fonctionnaire et à ordonner sa réintégration.