Police municipale : pouvoirs du maire, limites légales et responsabilités

À l’attention des nouveaux maires et de leurs directeurs généraux des services

Il est rare que la première semaine d’un mandat municipal se déroule sans qu’un administré sollicite le maire au titre de ses pouvoirs de police : un voisin trop bruyant, un stationnement gênant, un chantier dangereux, une terrasse de café débordant sur le trottoir. Le maire est l’autorité de police de droit commun sur le territoire de sa commune, et cette position lui confère des pouvoirs étendus — mais aussi des obligations et des responsabilités précises, dont la méconnaissance peut l’exposer à des recours contentieux ou à une mise en cause personnelle.

Cet article propose un panorama clair des pouvoirs de police du maire, de leurs limites juridiques et des responsabilités qui en découlent.

1. La police administrative générale : la compétence centrale du maire

Le fondement textuel des pouvoirs de police du maire est l’article L. 2212-1 du CGCT : le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l’État dans le département, de la police municipale, de la police rurale et de l’exécution des actes de l’État qui y sont relatifs.

L’objet de la police municipale est défini à l’article L. 2212-2 du CGCT : assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Ces quatre composantes de l’ordre public constituent le cadre dans lequel s’exerce toute mesure de police administrative générale. Concrètement, cela recouvre une palette très large d’interventions : prévention et cessation des rixes, maintien de la propreté et de la sécurité des voies publiques, surveillance des plages et baignades, sécurité des édifices menaçant ruine, lutte contre les nuisances sonores, fermeture des établissements dangereux pour l’ordre public, réglementation de la circulation et du stationnement.

Ce pouvoir de police est un pouvoir propre du maire, en ce sens qu’il appartient à lui seul et ne peut en aucune façon être exercé par le conseil municipal. Toute délibération du conseil municipal en matière de police administrative serait entachée d’incompétence et donc illégale. Le maire peut déléguer ses pouvoirs de police à un adjoint (art. L. 2122-18 CGCT), mais il ne peut pas s’en décharger sur le conseil.

2. Les polices spéciales : des compétences encadrées par des textes spécifiques

Au-delà de la police générale, le maire dispose d’un ensemble de polices spéciales définies par des textes législatifs ou réglementaires particuliers. Parmi les plus importantes :

La police de la circulation et du stationnement (art. L. 2213-1 et suivants du CGCT) : le maire réglemente la vitesse, les sens de circulation, les zones de stationnement payant, et peut instituer des zones à circulation restreinte.

La police des édifices menaçant ruine (art. L. 511-1 et suivants du Code de la construction) : en cas de péril, le maire peut prescrire des mesures conservatoires, ordonner l’évacuation d’immeuble et, si les propriétaires n’agissent pas, faire réaliser les travaux d’office.

La police des funérailles et lieux de sépulture (art. L. 2213-7 et suivants du CGCT), la police des marchés (art. L. 2224-18 du CGCT), la police des baignades (art. L. 2213-23 du CGCT), et la police des établissements recevant du public (ERP) figurent également parmi les compétences spéciales du maire.

Un point essentiel : dans plusieurs domaines, les polices spéciales appartiennent non pas au maire mais au préfet. C’est notamment le cas pour les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), les éoliennes, les carrières et certaines activités industrielles. Le maire dépourvu de police spéciale dans ces matières n’est pas pour autant sans obligation : il doit alerter l’autorité compétente et intervenir en cas de péril grave immédiat sur le fondement de l’article L. 2212-4 du CGCT — disposition qui, rappelons-le, lui impose d’agir en cas de danger grave ou imminent même lorsqu’il n’est pas l’autorité de police ordinairement compétente.

3. Les deux principes cardinaux : nécessité et proportionnalité

La police administrative est une activité de service public à vocation préventive — elle vise à prévenir les troubles à l’ordre public, non à réprimer des infractions (ce qui relève de la police judiciaire, exercée sous l’autorité du procureur de la République). Le juge administratif contrôle très strictement les mesures de police en application de deux principes dégagés par une jurisprudence ancienne et constante.

Le principe de nécessité signifie qu’une mesure de police ne peut être prise que si un risque réel pour l’ordre public le justifie. Un arrêté d’interdiction d’une activité licite, une restriction de l’accès à un espace public, ou la fermeture administrative d’un établissement doivent être motivés par des troubles concrets et documentés. Le juge administratif censure régulièrement des arrêtés de maires fondés sur de simples craintes théoriques ou sur des préjugés à l’encontre d’une activité.

Le principe de proportionnalité impose que la mesure prise soit adaptée et proportionnée au but poursuivi. Un maire ne peut pas interdire totalement une activité si une simple réglementation horaire ou de localisation suffit à prévenir les troubles. Le Conseil d’État a rappelé à de nombreuses reprises que la restriction de liberté la plus étendue ne peut être choisie lorsqu’une mesure moins contraignante aurait permis d’atteindre le même objectif d’ordre public.

Ces deux principes expliquent pourquoi de nombreux arrêtés municipaux « anti-mendicité », « anti-coupure de l’eau », ou encore réglementant de manière excessive l’exercice du culte ou la liberté de manifestation ont été annulés par les juridictions administratives. Le maire dispose d’un pouvoir discrétionnaire — il n’est pas obligé de prendre telle mesure plutôt que telle autre — mais l’exercice de ce pouvoir est contrôlé.

4. L’articulation avec la police nationale et la gendarmerie

Dans les communes dotées d’un service de police nationale (communes dites à « police d’État »), la répartition des compétences entre le maire et l’État est précisée par les articles L. 2214-1 et suivants du CGCT. Dans ces communes, le préfet est chargé de la répression des atteintes à la tranquillité publique et de l’ordre lors des grands rassemblements. Mais le maire conserve l’intégralité de ses autres pouvoirs de police : sécurité des voies publiques, hygiène, salubrité, foires et marchés, tranquillité publique pour les bruits de voisinage, et bien d’autres.

Dans toutes les communes, qu’elles soient ou non à police d’État, le service de police municipale — lorsqu’il existe — est placé sous l’autorité du maire. Les policiers municipaux exécutent les arrêtés du maire, constatent certaines infractions par procès-verbal, et contribuent à la surveillance de la voie publique. Leur compétence pénale est limitée aux infractions qu’ils sont expressément habilités à constater par la loi ou le règlement.

L’armement des policiers municipaux est soumis à autorisation préfectorale, délivrée sur demande motivée du maire après une formation obligatoire. En mars 2025, un peu plus de la moitié des policiers municipaux français exerçaient leurs fonctions avec une arme. La décision d’armer — ou de ne pas armer — le service de police municipale est une décision stratégique et politique du maire, dont les implications financières, organisationnelles et de sécurité doivent être soigneusement pesées.

5. L’obligation d’agir : la carence du maire engage la responsabilité de la commune

Une erreur fréquente consiste à croire que le maire dispose d’un choix discrétionnaire sur l’opportunité d’intervenir en matière de police. Ce n’est pas le cas. L’inaction du maire face à un trouble à l’ordre public connu constitue une faute susceptible d’engager la responsabilité de la commune.

Le juge administratif distingue selon la nature du trouble : lorsque la réglementation préexistante est insuffisante ou inadaptée, le maire a l’obligation de la compléter ou de la modifier. Lorsqu’un administré signale un danger ou un trouble précis, l’absence de réaction de la commune peut engager sa responsabilité pour carence fautive.

En cas d’inaction du maire, l’article L. 2215-1 du CGCT donne au préfet un pouvoir de substitution : après une mise en demeure restée sans suite, le représentant de l’État peut prendre lui-même les mesures nécessaires, aux frais de la commune. Ce mécanisme est rarement mis en œuvre mais son existence illustre le caractère non discrétionnaire de l’obligation d’agir.

La jurisprudence la plus emblématique de cette obligation est celle des plages et baignades : un maire qui n’a pas pris les mesures de surveillance adaptées lors d’une noyade mortelle engage la responsabilité de sa commune, même si les circonstances sont dramatiques. Il en va de même pour un accident survenu sur une voirie dont le mauvais état était signalé depuis plusieurs mois sans qu’une réparation ait été ordonnée, ou pour l’effondrement d’un mur dont la dangerosité avait été notifiée par les services techniques.

6. L’intercommunalité et les transferts de polices spéciales

La création d’un EPCI à fiscalité propre compétent dans certains domaines peut entraîner le transfert automatique de plusieurs polices spéciales du maire au président de l’intercommunalité, en application de l’article L. 5211-9-2 du CGCT. Sont notamment concernées les polices spéciales de la voirie, de l’assainissement, de la collecte des déchets ménagers et de la signalisation des routes, dès lors que la compétence correspondante a été transférée à l’EPCI.

Ce transfert est automatique mais les maires peuvent s’y opposer dans un délai de six mois suivant l’élection du président de l’EPCI ou la prise de compétence, par notification d’un arrêté d’opposition au président.

En début de mandat, le nouveau maire doit donc impérativement procéder à un recensement précis des polices spéciales qu’il exerce encore personnellement et de celles qui ont été transférées à l’intercommunalité, pour éviter tout vide juridique ou toute confusion dans la gestion des situations d’urgence.

Il faut noter, enfin, que le pouvoir de police générale du maire ne peut jamais être transféré à l’intercommunalité : la sécurité, la tranquillité et la salubrité publiques sur le territoire communal relèvent en permanence de la seule responsabilité du maire.

7. Le contrôle de légalité des arrêtés de police

Les arrêtés de police du maire sont soumis à la transmission au représentant de l’État, qui peut les déférer au tribunal administratif dans les conditions de droit commun. Toutefois, à la différence des autres actes des collectivités locales, les arrêtés de police peuvent faire l’objet d’un référé-liberté devant le juge administratif (art. L. 521-2 du Code de justice administrative) : tout administré qui estime qu’une mesure de police porte une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale peut saisir le tribunal en urgence, qui peut suspendre l’arrêté dans les 48 heures.

Les mesures les plus exposées à ce type de recours sont celles qui touchent à la liberté d’expression, à la liberté de manifester, à la liberté du culte, à la liberté d’aller et venir, et à la liberté du commerce et de l’industrie. La jurisprudence récente a notamment sanctionné plusieurs arrêtés anti-mendicité, des interdictions de rassemblement culturel ou cultuel disproportionnées, et des restrictions d’accès à l’espace public fondées sur des motifs insuffisants.

Conclusion : un pouvoir fort, exercé sous responsabilité

Le pouvoir de police du maire est l’un des plus importants de ses attributions : il touche à la sécurité quotidienne des habitants, à la qualité de vie dans la commune, et à la coexistence pacifique des activités sur le territoire municipal. Mais ce pouvoir n’est ni absolu ni discrétionnaire. Il s’exerce sous le contrôle du préfet, sous le contrôle du juge administratif, et avec la contrainte permanente des principes de nécessité et de proportionnalité.

Un maire qui sous-estime ses obligations de police — en ne prenant pas les mesures qui s’imposent face à un danger signalé — expose sa commune à une responsabilité financière lourde. Un maire qui surestime ses pouvoirs — en prenant des mesures excessives ou insuffisamment motivées — risque l’annulation contentieuse de ses arrêtés, avec les coûts procéduraux et les conséquences pratiques qui en découlent.

Notre cabinet conseille les maires et leurs services dans l’exercice quotidien de leurs pouvoirs de police : rédaction d’arrêtés, gestion des situations d’urgence, contentieux de la légalité des mesures de police et défense de la commune face aux recours en responsabilité.