Zone humide: application historique du principe de non-régression en matière de protection de l’environnement

Dans une décision rendue le 2 mars 2026, le Conseil d’État a annulé l’arrêté ministériel du 3 juillet 2024 qui avait assoupli les conditions d’implantation des plans d’eau en zones humides. Cette décision, rendue sur recours de plusieurs associations de protection de l’environnement constitue une application remarquable du principe de non-régression environnementale, consacré par la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages.

Rappel du cadre réglementaire antérieur

L’arrêté du 9 juin 2021 fixait les prescriptions techniques générales applicables aux plans d’eau relevant de la rubrique 3.2.3.0 de la nomenclature annexée à l’article R. 214-1 du code de l’environnement. Ces plans d’eau — étangs de pêche, retenues agricoles, bassins récréatifs — sont soumis à autorisation au-delà de 3 hectares, et à simple déclaration entre 0,1 et 3 hectares.

En matière de zones humides, l’article 4 de l’arrêté de 2021 posait trois conditions cumulatives à tout projet d’implantation. La première tenait à la finalité du projet : celui-ci devait répondre à un intérêt général majeur, ou ses bénéfices en matière de santé, sécurité ou développement durable devaient l’emporter sur les bénéfices environnementaux liés à la préservation de la zone humide. La deuxième condition portait sur l’absence d’alternative : aucune option environnementalement meilleure ne devait être techniquement ou économiquement réalisable. La troisième imposait enfin la mise en œuvre de mesures efficaces de réduction et de compensation de l’impact.

La réforme contestée : l’arrêté du 3 juillet 2024

Le ministre chargé de l’écologie a modifié ce dispositif en juillet 2024 en réservant l’application de ces trois conditions aux seuls projets dont la surface implantée en zone humide est supérieure ou égale à 1 hectare. En deçà de ce seuil, les porteurs de projets se trouvaient affranchis de ces exigences substantielles. Or, selon l’inventaire national du ministère de la transition écologique publié en 2024, la majorité des plans d’eau en France ont une superficie inférieure à un hectare. La réforme concernait donc en pratique l’essentiel des projets de création.

Le Conseil d’État se fonde sur le 9° du II de l’article L. 110-1 du code de l’environnement, qui dispose que les actes réglementaires relatifs à l’environnement doivent respecter le principe de non-régression, « selon lequel la protection de l’environnement ne peut faire l’objet que d’une amélioration constante, compte tenu des connaissances scientifiques et techniques du moment ».

Ce principe, introduit par la loi Biodiversité de 2016, signifie qu’un règlement ne peut pas conduire à amoindrir le niveau de protection existant. Seul le législateur peut y déroger. En d’autres termes, le pouvoir réglementaire n’a pas de marge de manœuvre vers le bas en matière de protection de l’environnement.

Le juge relève que l’arrêté de 2024 supprime, pour les projets inférieurs à 1 hectare, l’obligation de justifier de l’intérêt général du projet, de démontrer l’absence d’alternative et de prévoir des mesures compensatoires. Dès lors que la majorité des plans d’eau sont concernés, et que toute mise en eau d’une zone humide, même partielle, est susceptible d’altérer ses fonctionnalités, l’assouplissement conduit nécessairement à une réduction du niveau de protection.

Le Conseil d’État s’appuie sur les données scientifiques disponibles pour rappeler le rôle essentiel des zones humides, y compris de petite taille. Elles constituent des refuges de biodiversité — la moitié des oiseaux en dépend selon l’Office français de la biodiversité —, des systèmes de filtration et de régulation de l’eau, des facteurs d’atténuation des événements climatiques extrêmes comme les crues et les sécheresses, et des puits de carbone essentiels, notamment pour les tourbières. Le Conseil d’État note en outre que 41 % des sites emblématiques identifiés se sont dégradés entre 2010 et 2020 selon le Commissariat général au développement durable, et que ces enjeux ont conduit à l’adoption en 2022 d’un « Plan national Milieux humides 2022-2026 ». La donnée scientifique n’est pas ici un simple élément de contexte : elle fonde le contrôle de légalité lui-même.

Le gouvernement soutenait que d’autres régimes juridiques assuraient une protection suffisante des zones humides : régime des autorisations et déclarations environnementales (L. 214-1 et s.), SDAGE et SAGE, protection des zones humides d’intérêt environnemental particulier, zones Natura 2000, etc.

Le Conseil d’État rejette cet argument pour deux raisons décisives. D’une part, ces régimes ne couvrent pas l’ensemble des zones humides affectées par l’arrêté litigieux. D’autre part, et surtout, ils étaient déjà en vigueur lors de l’édiction de l’arrêté du 9 juin 2021 : leur existence n’a donc pas empêché le pouvoir réglementaire d’imposer en 2021 des conditions supplémentaires spécifiques, et ils ne sauraient par conséquent être présentés comme une protection équivalente nouvelle justifiant l’abandon de ces conditions.

Portée et enseignements de la décision

Cette décision confirme que le principe de non-régression est pleinement opérationnel comme norme de contrôle des actes réglementaires. Le Conseil d’État ne se contente pas de constater formellement une régression : il examine les données scientifiques, l’impact concret de la réforme sur la réalité du terrain, et vérifie que les protections alternatives invoquées sont bien réelles et équivalentes.

Point notable : le Conseil d’État juge que c’est à l’administration de démontrer que l’assouplissement n’amoindrit pas la protection. Faute pour elle d’établir que les connaissances scientifiques justifieraient une moindre protection, ou que les dispositifs alternatifs seraient équivalents, l’annulation s’impose. Il y a là une inversion significative de la charge de la preuve en matière de régression environnementale.

Alors que des pressions économiques et sectorielles — agriculture, aménagement du territoire, loisirs — tendent régulièrement à remettre en cause des normes environnementales sous couvert de simplification administrative, cette décision rappelle que la simplification ne peut pas se faire au détriment du niveau de protection acquis.

Pour les pétitionnaires souhaitant créer un plan d’eau en zone humide, quelle que soit sa superficie, les trois conditions posées par l’arrêté de 2021 s’appliquent à nouveau dans leur intégralité. Les dossiers devront justifier de l’intérêt général majeur ou de la supériorité des bénéfices du projet, démontrer l’absence d’alternative meilleure sur le plan environnemental, et prévoir des mesures de réduction et de compensation efficaces. Les maîtres d’ouvrage et leurs conseils devront intégrer dès le stade de la conception ces trois volets dans la constitution du dossier.

Conclusion

La décision du 2 mars 2026 s’inscrit dans une jurisprudence désormais bien établie qui fait du principe de non-régression un véritable verrou d’origine législative contre le recul de la protection environnementale par voie réglementaire. Elle illustre une tendance lourde du droit de l’environnement : la protection acquise n’est pas réversible par le seul pouvoir réglementaire. Les acteurs publics et privés qui élaborent des projets en zones humides doivent intégrer cette contrainte comme une donnée structurelle de leur montage juridique.

Références : CE, 6e-5e chambres réunies, 2 mars 2026, France Nature Environnement et a., n°s 497009, 497839, 497885 — Art. L. 110-1 II 9° code de l’environnement — Loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 — Arrêté du 9 juin 2021 et arrêté du 3 juillet 2024