Droit d’accès aux documents administratifs : l’administration ne peut communiquer ce qui n’existe pas

Le tribunal administratif de Paris a rendu le 20 mars 2026 un jugement qui rappelle, avec une clarté bienvenue, les limites du droit d’accès aux documents administratifs : une administration ne peut être contrainte de communiquer un document qui n’existe pas, et il appartient au demandeur d’apporter des éléments de nature à démontrer l’existence du document sollicité lorsque l’administration conteste cette existence.

Les faits : une demande de clichés médicaux restée sans suite

Des parents avaient demandé à l’Assistance publique-hôpitaux de Paris la communication de photographies prises avant une intervention chirurgicale subie par leur fils en 2013 à l’hôpital Necker. Faute de réponse, ils avaient saisi la CADA, qui avait rendu un avis favorable à leur demande en avril 2022. L’AP-HP n’ayant toujours pas communiqué les documents, les parents avaient saisi le tribunal pour obtenir l’annulation du refus implicite, l’injonction de communication et, accessoirement, une indemnité de 7 000 euros en réparation du préjudice moral causé par ce refus.

Le cadre juridique : un droit d’accès conditionné à l’existence du document

Le tribunal rappelle les dispositions de l’article L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration, qui oblige les administrations à communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent. Mais il souligne immédiatement la limite fondamentale de ce droit : il ne s’applique qu’à des documents existants. Le code des relations entre le public et l’administration n’a ni pour objet ni pour effet de contraindre l’administration à établir un document qui n’existe pas, et elle n’est pas davantage tenue d’en créer un pour procurer au demandeur l’information souhaitée. Une seule exception tempère ce principe : la communication d’un document inexistant peut être imposée s’il peut être obtenu par un traitement automatisé d’usage courant, ce qui n’était pas le cas en l’espèce.

La question probatoire : à qui incombe la preuve ?

C’est sur ce terrain que la décision est la plus instructive pour les praticiens. L’AP-HP soutenait avoir conduit de multiples investigations au sein de l’hôpital Necker sans retrouver les clichés litigieux, concluant à leur inexistence. Face à cette affirmation, les requérants n’avaient produit aucun mémoire en réplique et n’avaient apporté aucun élément de nature à démontrer l’existence des documents demandés.

Le tribunal en tire la conséquence logique : dès lors que l’administration établit avoir effectué des recherches sérieuses et conclut à l’inexistence des documents, il appartient au requérant de renverser cette affirmation par des éléments probants. À défaut, le refus de communication ne peut être regardé comme illégal puisqu’il repose sur une impossibilité matérielle et non sur une volonté de dissimulation. Toutes les demandes, qu’elles tendent à l’annulation, à l’injonction ou à l’indemnisation, sont rejetées par voie de conséquence.

Cette décision mérite attention à plusieurs titres. D’abord, elle confirme que l’avis favorable de la CADA ne crée pas en lui-même une présomption d’existence du document ni n’oblige l’administration à communiquer ce qui ne peut l’être. L’avis de la CADA est consultatif, et le juge administratif apprécie souverainement la réalité de l’impossibilité de communication invoquée.

Ensuite, et c’est là le principal enseignement stratégique pour les praticiens, une demande d’accès à un document administratif ne peut aboutir que si le requérant est en mesure de démontrer, ou à tout le moins de rendre vraisemblable, l’existence du document sollicité. Dans les dossiers médicaux anciens, où des pièces peuvent avoir été perdues, détruites ou jamais constituées, cette démonstration est souvent délicate. Il convient donc d’anticiper cette difficulté en recueillant, avant toute saisine contentieuse, tous les éléments susceptibles d’attester que le document a bien existé : mentions dans d’autres pièces du dossier médical, témoignages, correspondances antérieures avec l’établissement ou références dans des comptes rendus opératoires.

Enfin, l’absence de mémoire en réplique, relevée explicitement par le tribunal, rappelle que le contentieux de l’accès aux documents administratifs n’est pas moins exigeant que les autres sur le plan probatoire. Laisser les affirmations de l’administration sans réponse, c’est prendre le risque de les voir consacrées par le juge.

Le contexte : des préfets refusant d’enregistrer des listes pour inéligibilité fonctionnelle

Dans les sept affaires jugées, le scénario est identique. Des têtes de liste déposent leurs déclarations de candidature accompagnées de l’ensemble des pièces requises par l’article L. 265 du code électoral : mandats, attestations d’inscription sur les listes électorales, justificatifs d’identité, profession de chaque candidat. Mais au lieu de délivrer le récépissé d’enregistrement, les préfets opposent un refus motivé par l’inéligibilité prétendue de certains candidats.

Les cas d’inéligibilité invoqués relèvent tous du 7° ou du 8° de l’article L. 231 du code électoral, qui visent certains fonctionnaires exerçant des responsabilités au sein de l’administration déconcentrée de l’État ou des collectivités territoriales. Étaient ainsi considérés comme inéligibles : un délégué à l’accompagnement des entreprises (Dijon, n° 2600655), un chef du service aménagement (Dijon, n° 2600680), une cheffe de mission appui et pilotage (Pau, n° 2600529), une responsable de la commande publique (Amiens, n° 2600848), un directeur technique de communauté de communes et un chef de service maintenance départemental (Amiens, n° 2600854), un responsable du service gestion de la route (Orléans, n° 2600755), un agent de la direction départementale des territoires et de la mer (Pau, n° 2600533).

Dans chaque cas, l’administration préfectorale estimait que les fonctions exercées par ces candidats étaient « au moins équivalentes » aux fonctions expressément visées par l’article L. 231 — directeurs, chefs de bureau de préfecture, chefs de service des collectivités. Sur cette base, les préfets refusaient d’enregistrer les listes, privant ainsi plusieurs candidatures de la possibilité de se présenter.

La solution des tribunaux : un contrôle préfectoral strictement délimité

Les sept tribunaux administratifs saisis adoptent un raisonnement identique, fondé sur une lecture combinée des articles L. 228, L. 231, L. 265 et R. 128 du code électoral. Leur analyse tient en quelques propositions claires.

L‘article L. 265 du code électoral, qui énonce les conditions de délivrance du récépissé d’enregistrement, prévoit que celui-ci ne peut être délivré que si « les documents officiels visés au cinquième alinéa établissent que les candidats satisfont aux conditions d’éligibilité posées par les deux premiers alinéas de l’article L. 228 ». Or, ces deux premiers alinéas posent uniquement deux conditions : être âgé de dix-huit ans révolus et être électeur de la commune ou inscrit au rôle des contributions directes.

L’article L. 234 du code électoral prévoit que « ne peuvent pas faire acte de candidature les personnes déclarées inéligibles » en application de certaines dispositions spécifiques — articles L. 118-3, L. 118-4, LO 136-1 et LO 136-3 — qui visent les inéligibilités prononcées par le juge de l’élection en cas de manquement grave aux règles de financement des campagnes ou de manœuvres frauduleuses. Aucune de ces hypothèses ne concernait les affaires jugées.

L’article L. 265 impose seulement aux candidats d’indiquer leur profession, sans prévoir la production de pièces permettant d’apprécier si cette profession relève des cas d’inéligibilité prévus à l’article L. 231. Les services préfectoraux n’ont donc pas les moyens juridiques d’instruire cette question au stade de l’enregistrement.

Il résulte de ces dispositions que le contrôle préfectoral se limite aux conditions d’éligibilité énoncées aux deux premiers alinéas de l’article L. 228 (âge et qualité d’électeur ou de contribuable) et aux inéligibilités découlant d’une décision du juge de l’élection. L’autorité préfectorale ne peut vérifier si les candidats satisfont aux conditions d’éligibilité prévues par l’article L. 231 du code électoral.

Cette solution repose sur une logique de séparation des compétences temporelles et matérielles. Au stade de l’enregistrement des candidatures, le préfet exerce un contrôle formel et limité. Au stade de l’élection, le juge de l’élection exerce un contrôle de fond sur les inéligibilités fonctionnelles, dans le cadre d’un contentieux contradictoire permettant d’apprécier précisément la nature des fonctions exercées et leur comparabilité avec celles visées par la loi.

Les conséquences : annulation des refus et injonction de délivrer les récépissés

Dans les sept affaires, les tribunaux annulent les décisions préfectorales de refus d’enregistrement. Surtout, en application de l’article L. 911-1 du code de justice administrative, ils enjoignent aux préfets de délivrer les récépissés attestant de l’enregistrement des listes dans des délais très brefs — vingt-quatre heures à compter de la notification du jugement (Dijon, Pau, Orléans) ou trois jours (Amiens).

Cette injonction est essentielle : elle permet aux listes concernées de se présenter aux élections du 15 mars 2026, sauvegardant ainsi le droit de suffrage des candidats et, indirectement, le choix des électeurs. Sans cette intervention juridictionnelle rapide, plusieurs listes auraient été écartées du scrutin pour des motifs qui ne relevaient pas de la compétence préfectorale.

Mais attention : les tribunaux prennent soin de rappeler, dans chaque décision, que « la délivrance du récépissé par le préfet ne fait pas obstacle à ce que l’éligibilité du candidat puisse être contestée devant le juge de l’élection ». Cette formule, issue de l’article R. 128 du code électoral, signifie que si l’un des candidats dont l’inéligibilité était invoquée est effectivement élu, un électeur, le préfet ou tout intéressé pourra saisir le juge de l’élection après le scrutin pour contester cette élection au motif que le candidat était inéligible. Le tribunal de l’élection appréciera alors, au fond et contradictoirement, si les fonctions exercées relevaient bien de l’article L. 231.

Autrement dit, la question de l’inéligibilité fonctionnelle n’est pas écartée, elle est seulement reportée au contentieux post-électoral, devant le juge compétent pour en connaître.

Portée et enseignements : une jurisprudence protectrice du pluralisme démocratique

La convergence de ces sept décisions, rendues le même jour par des juridictions différentes, n’est pas fortuite. Elle traduit une interprétation cohérente et harmonisée du code électoral par les tribunaux administratifs, probablement encouragée par les échanges entre rapporteurs publics et la nécessité d’assurer la sécurité juridique à quelques semaines d’un scrutin national.

Sur le plan des principes, cette jurisprudence protège

le droit de se porter candidat et le pluralisme des candidatures. En limitant strictement le contrôle préfectoral aux conditions d’éligibilité formelles et vérifiables au moyen de documents officiels, les juges évitent que l’administration ne devienne un filtre politique, écartant préventivement des candidatures sur la base d’appréciations contestables quant à la nature exacte des fonctions exercées.

Cette solution préserve également le rôle du juge de l’élection comme garant de la régularité du scrutin. C’est à lui, et à lui seul, qu’il appartient d’apprécier si un élu était inéligible, dans le cadre d’un débat contradictoire permettant d’examiner les organigrammes, les fiches de poste, les délégations de signature et tous les éléments permettant de déterminer si les fonctions exercées entrent effectivement dans le champ de l’article L. 231.