La protection des candidats aux élections municipales : Analyse du décret n° 2026-8 du 8 janvier 2026

Le décret n° 2026-8 du 8 janvier 2026, publié au Journal officiel du 9 janvier 2026, vient parachever l’édifice normatif institué par la loi n° 2024-247 du 21 mars 2024 renforçant la sécurité et la protection des maires et des élus locaux. Ce texte d’application, pris en vertu de l’article L. 52-18-4 du code électoral, traduit en dispositifs opérationnels les mécanismes de protection fonctionnelle et de prise en charge des dépenses de sécurité au bénéfice des candidats aux élections locales. L’enjeu est considérable dans un contexte où l’Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales recensait 2 501 agressions d’élus locaux en 2024, chiffre traduisant l’urgence de l’intervention législative.

Le décret s’articule autour de trois axes structurants.

Le premier concerne l’extension aux candidats du régime de protection fonctionnelle applicable aux agents publics, transposant intégralement les articles R. 134-1 à R. 134-8 du code général de la fonction publique.

Le deuxième instaure une procédure administrative de remboursement des dépenses de sécurité, encadrée par un référentiel ministériel d’évaluation de la menace et soumise au contrôle de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques.

Le troisième modernise plusieurs aspects du droit électoral, notamment en portant à six ans la durée du mandat des commissions de contrôle des listes électorales et en créant des bureaux centralisateurs intermédiaires pour Paris, Lyon et Marseille.

Cette analyse entend examiner les implications juridiques de ce texte sous l’angle du contentieux électoral, en identifiant tant les apports normatifs que les zones d’incertitude susceptibles de nourrir la jurisprudence future.

La transposition du régime de protection fonctionnelle : une architecture normative par référence

L’article R. 39-11 nouvellement introduit au code électoral procède par renvoi global aux dispositions du code général de la fonction publique, technique législative qui mérite examen tant pour sa portée que pour ses limites. Cette transposition s’inscrit dans le mouvement jurisprudentiel d’extension progressive de la protection fonctionnelle, dont témoigne notamment l’arrêt de la cour administrative d’appel de Versailles du 29 février 2024 reconnaissant l’applicabilité du principe général du droit à la protection fonctionnelle aux conseillers municipaux n’exerçant pas de fonctions exécutives, en s’appuyant sur l’arrêt fondateur du Conseil d’État du 3 décembre 2003 (Préfet de la Seine-Maritime contre El Bahi).

Le champ d’application temporel délimité par l’article L. 52-18-1 du code électoral appelle une attention particulière. La protection s’applique pendant les six mois précédant le premier jour du mois de l’élection, à compter de l’officialisation de la candidature soit par déclaration publique, soit par désignation d’un mandataire financier conformément aux articles L. 52-4 et L. 52-6 du code électoral. Cette dualité des modes d’officialisation soulève une question d’appréciation contentieuse : qu’advient-il lorsqu’une déclaration publique intervient plusieurs mois avant la désignation du mandataire financier, créant ainsi une incertitude sur le point de départ exact du délai de protection ? Le juge administratif sera sans doute appelé à préciser si la simple manifestation d’intention de se porter candidat, fût-elle médiatisée, suffit à caractériser l’officialisation au sens du texte, ou s’il convient d’exiger un acte formalisé.

La compétence administrative est transférée au ministère de l’Intérieur, dérogeant au principe selon lequel la protection fonctionnelle incombe à l’employeur public, principe rappelé par l’article L. 134-1 du code général de la fonction publique. Cette centralisation présente certes des avantages pratiques et budgétaires, mais elle pourrait susciter des difficultés d’articulation avec les régimes de protection préexistants. Ainsi, un agent territorial candidat aux élections municipales dans une commune autre que celle qui l’emploie pourrait théoriquement bénéficier de deux protections concurrentes pour des faits survenus durant la période électorale : celle de son employeur au titre de l’article L. 134-1 du code général de la fonction publique, et celle du ministère de l’Intérieur au titre de sa qualité de candidat. Le silence du décret sur cette hypothèse laisse en suspens la question de la coordination de ces régimes et de l’autorité compétente pour statuer sur la demande. Toutefois, cette mesure avait pour but de permettre une meilleure impartialité dans le traitement de telles demandes.

Le contenu matériel de la protection reprend, par le jeu du renvoi, la trilogie établie par les articles L. 134-1 à L. 134-12 du code général de la fonction publique : protection juridictionnelle avec prise en charge des frais de justice civile et pénale, obligation de protéger contre les agissements illicites, et mesures d’urgence en cas de risque manifeste. La jurisprudence administrative a progressivement étendu le périmètre de cette protection, comme l’illustre la décision du Conseil constitutionnel n° 2024-1106 QPC du 11 octobre 2024 qui, tout en validant la différence de traitement entre élus et agents publics s’agissant des actes de procédure pénale ouvrant droit à protection, a reconnu qu’il serait loisible au législateur d’étendre encore ce dispositif.

Toutefois, la protection fonctionnelle connaît des limites jurisprudentielles fermement établies. Le Conseil d’État a jugé qu’elle ne s’applique pas au contentieux électoral stricto sensu, le recours pour excès de pouvoir étant un procès fait à un acte et non à une personne. Cette exclusion, confirmée par de nombreuses réponses ministérielles, signifie que les candidats ne pourront invoquer la protection fonctionnelle pour contester les décisions préfectorales d’évaluation du niveau de menace, ni pour obtenir la prise en charge de leurs frais de défense dans un contentieux portant sur la régularité des opérations électorales. Cette lacune est d’autant plus regrettable que le dispositif institué par le décret repose précisément sur des décisions administratives préfectorales susceptibles de recours. Naturellement, par un jeu rétroactif, en cas d’action bien-fondé, il sera possible de régulariser la situation.

Le dispositif de remboursement des dépenses de sécurité : une procédure administrative complexe génératrice de contentieux potentiels

 L’article L. 52-18-2 du code électoral, précisé par les articles R. 39-12 à R. 39-14 du décret, institue un mécanisme de remboursement des dépenses de sécurité subordonné à des conditions cumulatives strictes. La première exige que les mesures de protection ne puissent être assurées par un service public administratif en raison de leur caractère électoral. Cette condition suppose que le candidat démontre l’impossibilité pour les forces de police ou de gendarmerie d’assurer la protection requise, impossibilité qui peut résulter soit de contraintes opérationnelles, soit de la nature spécifiquement électorale de l’événement nécessitant protection. L’appréciation de cette impossibilité relève du préfet, créant ainsi une première zone d’appréciation discrétionnaire susceptible de contestation.

La seconde condition impose que la menace soit avérée, notion qui implique l’existence d’éléments matériels objectifs attestés par le dépôt d’une plainte auprès des services de police ou de gendarmerie. Le caractère avéré s’oppose ainsi à la simple appréhension subjective ou à la menace potentielle. Cette exigence probatoire peut se révéler problématique dans les situations d’intimidation diffuse ou de climat délétère sans auteur identifié, hypothèses pourtant fréquentes en période électorale. Le juge administratif devra déterminer si un faisceau d’indices concordants, sans plainte formelle, peut suffire à caractériser une menace avérée, ou si le dépôt de plainte constitue une condition de forme insusceptible de tempérament. Cela risque de nuire à l’utilité concrète et en temps utiles de cette protection.

Le référentiel national d’évaluation de la menace, établi par le ministère de l’Intérieur en application de l’article R. 39-12 du code électoral, institue une grille bicéphale distinguant le niveau 1, caractérisant une menace avérée fondée sur des propos excédant les limites admissibles de la liberté d’expression ou sur des agissements répétés constitutifs d’infractions pénales, et le niveau 2, correspondant à une menace grave et immédiate pesant sur l’intégrité physique du candidat. Cette gradation, qui permet de moduler l’intensité de la protection et les plafonds de remboursement, repose sur plusieurs critères cumulatifs : la nature des infractions, la dangerosité de l’auteur des menaces, le contexte local de la campagne et la récurrence des agissements.

L’évaluation préfectorale, bien que guidée par ce référentiel, conserve une dimension d’appréciation qui en fait un acte administratif détachable de la procédure électorale, donc susceptible de recours pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif. La jurisprudence du Conseil d’État en matière de contrôle des actes discrétionnaires, notamment l’arrêt d’assemblée bien connu du 19 mai 1933, Benjamin, établissant le contrôle de proportionnalité en matière de police administrative, pourrait servir de référence analogique pour apprécier la légalité de la classification du niveau de menace. Un candidat estimant que le préfet a sous-évalué le danger pesant sur lui en le classant au niveau 1 plutôt qu’au niveau 2, ou inversement, pourrait invoquer une erreur manifeste d’appréciation, grief classiquement retenu par le juge administratif pour censurer les décisions reposant sur un pouvoir d’appréciation étendu.

La procédure de demande de remboursement de ces frais auprès de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques s’inscrit dans l’architecture contentieuse complexe du droit électoral. L’article R. 39-14 du code électoral impose la transmission d’un état détaillé au plus tard à 18 heures le dixième vendredi suivant le premier tour du scrutin, délai rigoureux dont le non-respect pourrait entraîner l’irrecevabilité de la demande. La jurisprudence constante du Conseil constitutionnel en matière de comptes de campagne établit en effet que les délais de transmission constituent des conditions de forme substantielles, dont la méconnaissance peut justifier le rejet du compte même en l’absence de volonté frauduleuse.

Les pièces justificatives exigées par le décret incluent notamment le numéro de SIRET et la dénomination sociale des entreprises de sécurité contractantes, conformément à l’exigence posée par l’article L. 612-9 du code de la sécurité intérieure selon laquelle seules les personnes physiques ou morales disposant de l’autorisation administrative peuvent exercer des activités privées de sécurité. Cette condition vise à exclure les prestations improvisées ou non conformes à la réglementation, mais elle soulève la question du sort des dépenses exposées auprès de prestataires ne disposant pas de l’autorisation requise : s’agit-il d’une cause d’irrecevabilité totale de la demande de remboursement, ou le juge peut-il procéder à une réformation partielle en écartant uniquement les dépenses irrégulières ? Rappelons qu’un rejet du compte de campagne peut conduire au prononcé de l’inéligibilité du candidat.

La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques dispose d’un pouvoir d’approbation, de réformation ou de rejet après procédure contradictoire. La loi organique n° 2011-410 du 14 avril 2011 relative à l’élection des députés et sénateurs a modifié l’architecture contentieuse en permettant au juge de l’élection de statuer d’office sur le bien-fondé des décisions de la Commission, mettant fin à la dualité procédurale antérieure qui imposait d’engager parallèlement un recours devant le juge de l’élection et un recours de plein contentieux. Cette unification contentieuse devrait s’appliquer mutatis mutandis aux décisions de la Commission concernant les dépenses de sécurité, même si le silence du décret sur ce point crée une incertitude.

La notification de la décision au représentant de l’État dans le département, qui procède ensuite au remboursement des sommes validées, institue une double validation préfectorale puis par la Commission, assurant un contrôle croisé de la régularité des dépenses. Cette architecture procédurale, si elle présente l’avantage de la sécurité juridique, multiplie également les points de friction contentieuse. Un candidat pourrait contester successivement l’évaluation du niveau de menace par le préfet, puis la décision de réformation ou de rejet de la Commission, créant ainsi une stratification du contentieux peu compatible avec les exigences de célérité propres au droit électoral. Surtout, cela en totale contradiction avec la volonté manifeste de fermer le contentieux qui s’est traduite par une cristallisation des moyens de droit à l’expiration du délai de recours (le vendredi suivant le scrutin).

Les implications contentieuses du dispositif

L’introduction de ce nouveau régime de protection et de remboursement ouvre plusieurs champs au contentieux administratif et au juge de l’élection. La première source potentielle de litiges concerne l’articulation entre les dépenses de sécurité exclues du plafond de dépenses électorales et les dépenses mixtes. L’article L. 52-11 du code électoral fixe des plafonds de dépenses dont le dépassement entraîne le rejet du compte de campagne et, le cas échéant, l’inéligibilité du candidat. Si le principe de l’exclusion des dépenses de sécurité est clairement posé, qu’advient-il d’une dépense comportant une composante sécuritaire et une composante électorale, telle que la location d’une salle avec prestations de sécurité intégrées ? Le juge devra déterminer si une ventilation est possible ou si la dépense doit être intégralement comptabilisée au plafond.

La seconde zone d’incertitude porte sur le régime applicable en cas de pluralité de candidatures. Un candidat se présentant simultanément à plusieurs élections locales, hypothèse rare mais non exclue par les textes, pourrait théoriquement solliciter plusieurs protections et remboursements. Le principe de non-cumul des remboursements, non explicité par le décret, devra être dégagé par la jurisprudence, en s’inspirant éventuellement de la solution retenue par le Conseil constitutionnel en matière de remboursement forfaitaire des dépenses de campagne, qui exclut tout cumul lorsqu’un candidat se présente à plusieurs scrutins dans des délais rapprochés.

La troisième interrogation concerne les conséquences du manquement aux obligations déclaratives. Si l’article L. 118-3 du code électoral prévoit l’inéligibilité en cas de méconnaissance des dispositions relatives aux comptes de campagne, son application aux dépenses de sécurité n’est pas évidente. Le juge de l’élection pourrait adopter une lecture extensive considérant que l’omission de déclarer des dépenses de sécurité dans l’état détaillé transmis à la Commission constitue un manquement de nature à justifier une sanction d’inéligibilité, particulièrement si elle révèle une volonté de fraude ou un manquement d’une particulière gravité au sens de la jurisprudence constante du Conseil constitutionnel.

Enfin, la publication du référentiel ministériel d’évaluation de la menace soulève une question de sécurité juridique. Le décret renvoie à un référentiel établi par le ministère de l’Intérieur sans préciser les modalités de sa publication ni son caractère réglementaire. L’absence de publication au Journal officiel ou sur un support officiel pourrait être invoquée comme vice de procédure par un candidat contestant l’évaluation préfectorale, en s’appuyant sur le principe de prévisibilité des normes dégagé par la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme et consacré en droit interne par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 16 décembre 1999 relative au traité d’Amsterdam.

Les modifications connexes introduites par le décret méritent également examen. L’extension de trois à six ans de la durée du mandat des membres des commissions de contrôle des listes électorales, applicable en métropole comme dans les territoires ultramarins en vertu des articles L. 19 et L.O. 6313-1 du code électoral, répond à un impératif de stabilité administrative mais soulève la question de la transition pour les commissions actuellement en fonction. Le décret ne prévoyant aucune disposition transitoire, il semble que les membres nommés avant son entrée en vigueur conservent un mandat de trois ans, créant ainsi une asymétrie temporaire entre communes selon la date de renouvellement de leur commission.

La création des bureaux centralisateurs intermédiaires pour Paris, Lyon et Marseille, conséquence de la loi n° 2025-795 du 11 août 2025 réformant le mode d’élection dans ces trois villes, institue un niveau supplémentaire dans l’architecture de centralisation des résultats. Si cette innovation vise à accélérer la proclamation des résultats et à réduire les risques d’erreurs de compilation, elle complexifie également la chaîne de responsabilité en cas de contestation des opérations électorales. Le juge de l’élection devra déterminer si les irrégularités affectant le recensement intermédiaire au niveau du secteur sont de nature à vicier l’ensemble du processus ou si elles peuvent être cantonnées au seul secteur concerné.

Perspectives et recommandations

Le décret du 8 janvier 2026 constitue une avancée significative dans la protection des candidats aux élections locales, traduisant la volonté du législateur de sanctuariser le processus démocratique. Toutefois, sa mise en œuvre effective dépendra largement de la capacité des services préfectoraux à accompagner les candidats dans la complexité procédurale du dispositif et de la jurisprudence qui se construira progressivement.

Plusieurs recommandations s’imposent aux candidats et à leurs conseils. En premier lieu, l’officialisation de la candidature doit faire l’objet d’une formalisation rigoureuse, de préférence par acte écrit daté et conservé, afin d’éviter toute contestation ultérieure sur le point de départ du délai de protection. En deuxième lieu, tout incident de nature à justifier une demande de protection doit donner lieu immédiatement au dépôt d’une plainte circonstanciée auprès des services compétents, accompagnée d’une saisine concomitante du préfet pour évaluation du niveau de menace. En troisième lieu, le recours à des prestations de sécurité privée doit impérativement s’accompagner de la vérification préalable de l’autorisation administrative du prestataire et de la conservation rigoureuse de tous les justificatifs.

Le respect scrupuleux du délai de transmission de l’état détaillé des dépenses à la Commission, soit dix semaines après le premier tour, constitue une exigence procédurale absolue dont la méconnaissance pourrait entraîner l’irrecevabilité de la demande sans possibilité de régularisation. Enfin, anticipant les développements jurisprudentiels futurs, il est recommandé de documenter précisément les circonstances ayant rendu impossible l’intervention des services publics de sécurité, afin de pouvoir démontrer le caractère subsidiaire du recours à la sécurité privée.

Les élections municipales de mars 2026 constitueront le premier test d’application de ce dispositif. La jurisprudence qui en résultera déterminera l’équilibre entre protection effective des candidats et prévention des abus, entre souplesse d’appréciation et sécurité juridique. Il appartiendra au juge administratif et au juge de l’élection de dégager les principes directeurs permettant d’assurer l’effectivité du droit à candidature dans des conditions de sécurité satisfaisantes, tout en préservant la sincérité du scrutin et l’égalité entre candidats.