Le contrôle du refus de transfert de licence IV : une exigence de preuves concrètes

Le tribunal administratif de Pau vient de rendre une décision instructive sur les conditions dans lesquelles le préfet peut légalement refuser le transfert d’une licence de débit de boissons de quatrième catégorie. Cette décision du 14 novembre 2025 illustre les limites du pouvoir discrétionnaire de l’administration en matière de police administrative et rappelle l’exigence de motivation concrète qui s’impose aux autorités préfectorales.

L’affaire concernait le transfert d’une licence IV exploitée à Bassussarry, dans les Pyrénées-Atlantiques. Le préfet avait refusé cette demande en invoquant plusieurs motifs : l’existence de troubles à la tranquillité publique, notamment des nuisances sonores et des déambulations de personnes alcoolisées, l’augmentation de la fréquentation touristique de la commune d’Espelette composée de familles avec enfants, l’absence de police municipale, et enfin la concentration déjà importante de débits de boissons sur le territoire communal avec dix licences de quatrième catégorie pour deux mille habitants.

Le cadre juridique applicable mérite d’être rappelé. L’article L. 3332-11 du code de la santé publique prévoit qu’un débit de boissons peut être transféré dans le département où il se situe, sous réserve de l’autorisation du préfet et après consultation obligatoire des maires des communes de départ et d’arrivée. Ce dispositif confère à l’autorité préfectorale un pouvoir d’appréciation qui n’est toutefois pas sans limites, comme le démontre la présente décision.

Le tribunal administratif a censuré la décision préfectorale pour défaut de preuve des troubles allégués. Le juge relève que le seul élément produit par le préfet pour justifier son refus consistait en une attestation du maire d’Espelette datée du 5 octobre 2022, soit postérieure de plusieurs mois à la décision attaquée du 13 juin 2022. Cette attestation se bornait à mentionner, sans autre précision, que depuis 2021 des signalements de conduites de personnes alcoolisées auraient été enregistrés en mairie. Pour le tribunal, ce document ne décrivait aucun fait concret et circonstancié et ne permettait donc pas d’établir l’existence de risques sérieux et avérés de troubles à l’ordre public.

Cette exigence de justifications précises et circonstanciées constitue le cœur du raisonnement juridictionnel. Le juge administratif ne se contente pas d’affirmations générales ou de considérations abstraites sur les risques potentiels. Il requiert des éléments factuels, datés, vérifiables, qui démontrent la réalité et la gravité des troubles invoqués. La simple invocation d’une concentration de débits de boissons ou d’une fréquentation touristique accrue ne suffit pas à caractériser un risque sérieux pour l’ordre public.

Le tribunal souligne également un élément procédural important : l’attestation du maire, produite en cours d’instance, était postérieure à la décision attaquée. Ce décalage temporel pose question sur la solidité de la motivation initiale du préfet. Si les troubles étaient réellement avérés au moment où la décision a été prise, le préfet aurait dû disposer d’éléments probants contemporains de sa décision. Le fait de devoir solliciter rétrospectivement une attestation du maire révèle une certaine faiblesse dans l’instruction initiale du dossier.

Au-delà de l’application du code de la santé publique, le tribunal constate que le refus préfectoral portait atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie. Ce principe général du droit, reconnu de longue date par la jurisprudence administrative, impose que toute restriction à l’exercice d’une activité commerciale soit justifiée par des motifs d’intérêt général suffisamment importants et repose sur des éléments objectifs. En l’espèce, l’insuffisance des justifications apportées par le préfet caractérisait une atteinte illégale à cette liberté fondamentale.

Les conséquences pratiques de cette décision sont importantes. Le tribunal ne s’est pas contenté d’annuler la décision préfectorale. Il a prononcé une injonction obligeant le préfet à délivrer l’autorisation de transfert dans un délai de deux mois. Cette mesure traduit la conviction du juge que, compte tenu des éléments du dossier, le refus ne pouvait légalement être maintenu et que l’autorisation devait nécessairement être accordée.

Cette décision offre plusieurs enseignements. Elle rappelle d’abord que le pouvoir de police administrative, même exercé dans un domaine sensible comme celui des débits de boissons, reste soumis au contrôle du juge qui vérifie la réalité et la proportionnalité des mesures prises. Les préfets doivent constituer des dossiers solides, documentés par des éléments probants et contemporains de leur décision.

Pour les requérants, cette jurisprudence confirme l’utilité de contester les refus de transfert lorsque ceux-ci reposent sur des motifs généraux ou insuffisamment étayés. Le simple fait qu’une commune connaisse une affluence touristique ou dispose déjà de plusieurs licences ne suffit pas à justifier un refus. L’administration doit démontrer l’existence de troubles réels, actuels ou imminents, susceptibles de justifier une restriction à la liberté d’entreprendre.

Cette décision s’inscrit dans une ligne jurisprudentielle constante rappelant que les mesures de police administrative doivent être nécessaires, adaptées et proportionnées aux risques qu’elles entendent prévenir. Elle illustre également le rôle essentiel du juge administratif dans la protection des libertés économiques contre des décisions administratives insuffisamment motivées, tout en reconnaissant la légitimité des préoccupations d’ordre public lorsqu’elles sont établies de manière concrète et circonstanciée.

TA Pau, ch. 2, 14 nov. 2025, n° 2201784