Protection fonctionnelle d’un élu et faute personnelle : les limites de la solidarité communale

Le Tribunal administratif de Toulon a rendu le 12 septembre 2025 une ordonnance qui rappelle avec fermeté les conditions d’octroi de la protection fonctionnelle aux élus locaux. Cette décision, prononcée dans le cadre d’un déféré préfectoral, illustre les tensions qui peuvent naître lorsqu’une collectivité territoriale entend soutenir financièrement son maire poursuivi pénalement pour des faits particulièrement graves.

Un contexte pénal lourd

Les faits à l’origine de cette affaire sont d’une particulière gravité. Le maire de Cogolin a été condamné le 12 septembre 2024 par le tribunal correctionnel de Draguignan pour abus frauduleux de l’ignorance ou de la faiblesse d’une personne vulnérable, infraction prévue par l’article 223-15-2 du code pénal. La peine prononcée témoigne de la sévérité avec laquelle les juges pénaux ont apprécié les faits : dix-huit mois d’emprisonnement avec sursis et trois ans de privation des droits civiques, civils et de famille.

Face à cette condamnation, le maire a formé appel. C’est dans ce contexte que le conseil municipal de Cogolin, par une délibération du 10 avril 2025, a décidé de lui accorder la protection fonctionnelle en prenant à la charge de la commune les frais de procédure liés aux actions pénale et civile engagées dans le cadre de cet appel. Cette décision a immédiatement suscité la réaction du préfet du Var qui, estimant la délibération illégale, a exercé son pouvoir de déféré en sollicitant sa suspension.

Le mécanisme du déféré préfectoral

L’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales confère au représentant de l’État un pouvoir de contrôle de légalité sur les actes des collectivités territoriales. Lorsque le préfet assortit son déféré d’une demande de suspension, le juge des référés doit faire droit à cette demande si l’un des moyens invoqués paraît propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l’acte attaqué. Cette procédure accélérée, qui impose au juge de statuer dans un délai d’un mois, témoigne de l’importance accordée au respect de la légalité par les autorités locales.

Dans cette affaire, le préfet invoquait deux moyens distincts mais convergents pour contester la délibération du conseil municipal de Cogolin. Le premier tenait à l’incompétence du conseil municipal pour attribuer la protection fonctionnelle au maire agissant en qualité d’agent de l’État. Le second, plus substantiel, portait sur le caractère injustifié de l’octroi de cette protection au regard de la nature des faits reprochés.

La question de la compétence

Le premier moyen soulevé par le préfet mérite attention. Il repose sur une distinction fondamentale du droit des collectivités territoriales : le maire exerce une double fonction. D’une part, il est l’organe exécutif de la commune et agit sous le contrôle du conseil municipal. D’autre part, il est agent de l’État dans la commune pour l’exécution de certaines missions régaliennes, notamment en matière d’état civil, de police administrative et d’organisation des élections.

Les articles L. 2122-30 et L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales organisent cette dualité fonctionnelle et déterminent les modalités d’octroi de la protection fonctionnelle selon la qualité en laquelle le maire agit. Lorsqu’il agit en tant qu’agent de l’État, c’est logiquement l’État, et non la commune, qui devrait assumer la charge de sa défense. Le moyen tiré de l’incompétence du conseil municipal suggère que les faits reprochés au maire auraient été commis dans l’exercice de ses fonctions étatiques, ce qui priverait la commune de toute compétence pour lui octroyer une protection.

La distinction entre faute personnelle et faute de service

Le second moyen invoqué par le préfet touche au cœur du régime de la protection fonctionnelle. L’article L. 2123-34 du code général des collectivités territoriales prévoit que la collectivité est tenue de protéger l’élu contre les violences, menaces ou outrages dont il pourrait être victime à l’occasion de ses fonctions et de réparer le préjudice qui en résulte. Elle doit également le couvrir des condamnations civiles prononcées contre lui pour des faits non détachables de l’exercice de ses fonctions.

La notion de faute détachable des fonctions constitue donc le critère décisif. Issue de la jurisprudence administrative classique, cette distinction permet de tracer la frontière entre ce qui relève de la responsabilité de la collectivité et ce qui demeure à la charge personnelle de l’agent ou de l’élu. Une faute est détachable des fonctions lorsqu’elle révèle une intention de nuire, une légèreté ou une imprudence d’une particulière gravité, ou encore lorsqu’elle est commise dans un but étranger au service.

En l’espèce, les faits reprochés au maire de Cogolin présentent manifestement un caractère détachable de ses fonctions. L’abus frauduleux de faiblesse d’une personne vulnérable ne peut raisonnablement s’analyser comme l’exercice, même fautif, d’attributions municipales. Il s’agit d’un comportement personnel gravement répréhensible qui, même s’il a pu être facilité par les fonctions exercées, demeure totalement étranger aux missions confiées à un maire.

La position du juge des référés

Face à ces deux moyens, le juge des référés du tribunal administratif de Toulon adopte une position nette. Sans entrer dans une analyse détaillée de chacun des moyens, ce qui excéderait son office dans le cadre d’une procédure de référé-suspension, il constate qu’ils sont de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la délibération attaquée. Cette formulation, classique dans le contentieux du référé-suspension, signifie que les arguments du préfet apparaissent suffisamment sérieux pour justifier la suspension immédiate de l’acte contesté dans l’attente d’un examen au fond.

Le magistrat ordonne donc la suspension de l’exécution de la délibération, ce qui a pour effet immédiat de priver le maire du bénéfice de la prise en charge de ses frais de procédure par la commune. Cette décision, qui intervient moins d’un mois après l’enregistrement du déféré, témoigne de la célérité avec laquelle le juge administratif traite les questions relatives au contrôle de légalité.

Les enseignements de la décision

Cette ordonnance rappelle plusieurs principes essentiels en matière de protection fonctionnelle. D’abord, que cette protection n’est pas un droit automatique des élus mais un mécanisme encadré, soumis à des conditions strictes. Ensuite, que la solidarité de la collectivité envers ses élus trouve sa limite dans la nature des faits commis : lorsque ceux-ci relèvent manifestement d’un comportement personnel répréhensible, la protection fonctionnelle ne saurait jouer.

Cette décision constitue un rappel utile de la nécessité d’apprécier avec rigueur les conditions d’octroi de la protection fonctionnelle. Les conseils municipaux ne peuvent légalement transformer ce mécanisme en un soutien politique inconditionnel à leurs élus poursuivis pénalement. Le contrôle exercé par le préfet, relayé par le juge administratif, garantit que les deniers publics ne servent pas à financer la défense d’élus condamnés pour des infractions sans lien avec l’exercice normal de leurs fonctions.