Refus d’ouverture d’un établissement recevant du public : quand l’erreur matérielle ne justifie pas l’entrave à la liberté d’entreprendre

Le tribunal administratif de Versailles a rendu le 10 novembre 2025 une ordonnance de référé qui illustre avec netteté les limites du pouvoir de police administrative en matière de sécurité des établissements recevant du public. Cette décision rappelle que si la protection contre le risque d’incendie constitue un objectif légitime et important, les mesures prises à ce titre doivent reposer sur des motifs réels et proportionnés, et ne peuvent servir de prétexte pour entraver sans justification sérieuse la liberté d’entreprendre.

L’affaire trouve son origine dans un projet hôtelier situé à Houilles, commune des Yvelines. Un entrepreneur individuel avait obtenu le 27 juin 2023 un permis de construire valant autorisation de travaux pour la réhabilitation d’un hôtel sur un terrain cadastré au 35 boulevard Barbusse. L’établissement, situé à l’angle du boulevard Barbusse et de la rue Séverine, avait fait l’objet d’une visite de la commission communale de sécurité le 13 juin 2025. Cette commission avait émis un avis favorable à l’ouverture sous réserve de la levée de trois prescriptions techniques : création d’un arrêt d’urgence général électrique, modification de l’alarme pour qu’elle soit audible dans certaines chambres, et mise en place d’un dispositif d’alerte fonctionnel des sapeurs-pompiers.

Ces prescriptions ayant été levées dans les mois de juin et juillet 2025, l’exploitant pouvait légitimement s’attendre à recevoir l’autorisation d’ouverture. Pourtant, par arrêté du 26 août 2025, le maire de Houilles a refusé d’autoriser l’ouverture de l’établissement en se fondant sur deux motifs : d’une part l’absence de levée des trois réserves émises par la commission de sécurité, d’autre part une erreur dans l’adresse déclarée aux services départementaux d’incendie et de secours.

Face à cette décision qui bloquait définitivement son projet entrepreneurial, l’exploitant a saisi le juge des référés sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative. Cette procédure permet d’obtenir la suspension d’une décision administrative lorsque deux conditions cumulatives sont réunies : l’urgence et l’existence d’un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée.

Le tribunal commence par examiner le bien-fondé des motifs invoqués par le maire, et son analyse révèle deux erreurs manifestes entachant la décision contestée. S’agissant du premier motif tiré de l’absence de levée des réserves émises par la commission de sécurité, le juge constate qu’il est constant que ces trois réserves ont été effectivement levées préalablement à l’édiction de l’arrêté litigieux. La commune elle-même le reconnaît dans ses écritures en défense. Le maire s’est donc fondé sur des faits matériellement inexacts pour refuser l’autorisation d’ouverture. Cette erreur de fait constitue à elle seule un motif d’illégalité créant un doute sérieux sur la légalité de la décision.

L’analyse du second motif, relatif à l’erreur d’adresse, est encore plus révélatrice des failles du raisonnement de l’autorité administrative. Le tribunal constate que l’hôtel est situé à l’angle de deux rues et que le procès-verbal de la commission de sécurité indique l’établissement comme étant au 18 rue Séverine, alors que l’adresse cadastrale de la parcelle est le 35 boulevard Barbusse. Or, il ne résulte pas de l’instruction que cette erreur proviendrait d’une déclaration de l’exploitant, qui avait correctement indiqué l’adresse cadastrale dans sa demande de permis de construire. L’erreur matérielle affecte uniquement le procès-verbal établi par la commission de sécurité elle-même.

Le juge relève ensuite, avec un sens aigu des réalités pratiques, que la commission de sécurité a bien visité les bons locaux et que l’essentiel de la façade de l’établissement, tout comme son entrée, sont effectivement situés rue Séverine, à côté d’un immeuble portant le numéro 16bis. Dans ces circonstances, il était légitime pour l’exploitant de penser que le numéro 18 correspondait à son établissement. Plus fondamentalement encore, le tribunal juge qu’une simple erreur matérielle affectant le seul procès-verbal de la commission de sécurité ne serait pas de nature à créer une confusion telle pour les services de secours qu’elle engendrerait un risque particulier pour la sécurité incendie.

Cette appréciation est d’une grande importance pratique. Elle signifie qu’une discordance d’adresse, lorsqu’elle ne crée pas de risque réel et sérieux pour l’intervention des secours, ne peut servir de fondement à un refus d’autorisation d’ouverture. En l’espèce, l’établissement étant situé à l’angle de deux rues, clairement identifiable et accessible, l’indication de l’une ou l’autre adresse ne compromettait nullement la capacité des pompiers à localiser et intervenir sur les lieux en cas de sinistre.

Le tribunal estime donc que ce second motif est également entaché d’une erreur de fait et, en tout état de cause, ne peut légalement fonder la décision de refus d’ouverture. Cette double illégalité crée un doute sérieux caractérisé sur la légalité de l’arrêté contesté.

S’agissant de la condition d’urgence, le tribunal procède à une analyse concrète et circonstanciée de la situation financière du requérant. Celui-ci avait engagé des investissements considérables pour l’achat de l’établissement, de son fonds de commerce et la réalisation de travaux d’aménagement. Il avait notamment contracté deux prêts bancaires pour un montant total de 390 000 euros, générant des échéances mensuelles de plus de 5 000 euros. Les relevés bancaires du compte professionnel attestaient d’un solde négatif de plus de 20 000 euros au 30 septembre 2025.

La commune tentait de minimiser l’urgence en faisant valoir que les documents produits ne démontraient pas une aggravation de la situation financière depuis la notification de la décision, le solde négatif étant récurrent. Le tribunal balaie cet argument en constatant que la décision attaquée fait directement obstacle à l’exploitation de l’établissement, privant l’entrepreneur de tout revenu d’activité. L’impossibilité de conclure avec le Samusocial de Paris une convention permettant de générer des revenus réguliers de l’ordre de 550 euros par nuitée aggrave encore la situation.

Le juge procède ensuite à une balance des intérêts en présence, exercice classique en matière de référé. D’un côté, la situation de l’exploitant qui subit un préjudice grave et immédiat du fait de l’impossibilité totale d’exercer son activité alors qu’il doit faire face à des charges fixes importantes. De l’autre, les exigences de protection de la sécurité publique invoquées par la commune. Or, comme le tribunal l’a établi dans son examen du doute sérieux, ces exigences de sécurité ne justifient pas le maintien de la décision litigieuse puisque les réserves techniques ont été levées et que l’erreur d’adresse ne crée aucun risque réel pour l’intervention des secours.

Cette analyse met en lumière un principe essentiel : la liberté d’entreprendre ne peut être entravée au nom de la sécurité publique que lorsque des risques réels et sérieux le justifient. Des motifs purement formels ou résultant d’erreurs matérielles administratives ne sauraient légitimer une telle atteinte.

Les deux conditions du référé-suspension étant réunies, le tribunal ordonne la suspension de l’exécution de l’arrêté de refus jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur sa légalité. Mais l’ordonnance va plus loin en prononçant une injonction positive sur le fondement de l’article L. 511-1 du code de justice administrative. Le juge enjoint au maire d’autoriser, à titre provisoire, l’ouverture au public de l’établissement dans un délai de huit jours. Cette injonction, assortie de la mention expresse de son caractère provisoire, permet de garantir l’effectivité de la décision juridictionnelle sans préjuger de l’issue du recours au fond.

TA Versailles, 10 nov. 2025, n° 2512656

.