Vente ambulante sur les plages : les limites du pouvoir de police municipale

Dans un arrêt du 30 décembre 2025, la Cour administrative d’appel de Toulouse apporte d’importantes précisions sur l’étendue des pouvoirs dont disposent les maires pour réglementer le commerce ambulant sur les plages. Cette décision illustre l’équilibre délicat que doivent trouver les autorités municipales entre maintien de l’ordre public et respect de la liberté du commerce et de l’industrie.

Le contexte : une réglementation restrictive

Le maire de Fleury-d’Aude avait pris en mars 2022 un arrêté réglementant strictement la vente ambulante, communément appelée « vente au panier », sur les plages communales. Cette réglementation comportait trois volets principaux : une autorisation limitée à la période estivale, du 1er juillet au 15 septembre, sur quatre plages seulement ; une interdiction totale sur une zone s’étendant entre le camping de Pissevaches et la plage naturiste, justifiée par des considérations environnementales liées au classement Natura 2000 ; et surtout, un système d’autorisation préalable limitant à quatre le nombre total de vendeurs autorisés, soit un seul par plage.

La société Oh Pirates et l’un de ses dirigeants, exerçant cette activité, ont contesté cet arrêté devant le tribunal administratif de Montpellier, qui avait rejeté leur demande. Ils ont donc porté l’affaire devant la cour administrative d’appel.

Une interdiction saisonnière implicite écartée

Les requérants soutenaient que l’arrêté instaurait une interdiction générale et absolue en dehors de la période estivale. La cour écarte cet argument en adoptant une interprétation stricte des termes de l’arrêté. Selon les juges, le fait que le maire ait réglementé l’activité pour la période du 1er juillet au 15 septembre ne signifie pas qu’il ait entendu l’interdire le reste de l’année. Les motifs de l’arrêté visant précisément la période estivale, la demande d’annulation sur ce point est jugée dépourvue d’objet.

Cette analyse témoigne d’une approche pragmatique : un silence réglementaire ne vaut pas interdiction. En l’absence de disposition expresse, la liberté du commerce reste le principe.

L’interdiction environnementale injustifiée

C’est sur le second volet que la cour opère une censure remarquable. Le maire justifiait l’interdiction totale entre le camping de Pissevaches et la plage naturiste par la nécessité de préserver le caractère naturel d’une zone Natura 2000, mentionnant la fragilité écologique et les nidifications d’espèces en voie de disparition.

Les juges relèvent l’incohérence manifeste de cette argumentation. Comment justifier une interdiction au nom de la protection environnementale quand la zone accueille déjà un camping et des cabanons alimentaires ? De plus, cette portion de plage ne représente qu’une faible partie de la zone Natura 2000 et reste ouverte aux touristes. La cour considère donc que ni les considérations environnementales ni l’exercice du pouvoir de police générale ne pouvaient légalement fonder cette interdiction totale.

Cette solution rappelle utilement que les restrictions à la liberté du commerce doivent reposer sur des justifications réelles et proportionnées, et non sur des arguments de principe démentis par la réalité du terrain.

Le régime d’autorisation préalable censuré

Le troisième enseignement de l’arrêt est sans doute le plus important. La cour annule le système d’autorisation préalable mis en place par le maire pour plusieurs raisons fondamentales. Elle rappelle d’abord que le maire s’était exclusivement fondé sur ses pouvoirs de police générale, et non sur ses compétences en matière de gestion du domaine public maritime. Or, dans ce cadre, s’il peut interdire ou réglementer l’activité de vente ambulante dans l’intérêt de la sécurité, de la tranquillité et de la salubrité publiques, il ne peut soumettre cette activité à un régime d’autorisation préalable.

La cour énonce un principe clair : l’activité de vente ambulante n’emporte pas occupation du domaine public et n’est pas réglementée par le législateur. Instaurer un système d’autorisation préalable porte atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie. Le maire ne dispose donc pas d’un pouvoir discrétionnaire de sélection des vendeurs ambulants au nom de la police administrative.

Cette distinction est essentielle. Si le maire avait agi en tant que gestionnaire du domaine public maritime, il aurait pu mettre en place un système d’autorisation d’occupation du domaine public. Mais en choisissant le fondement du pouvoir de police générale, il s’est enfermé dans un cadre juridique plus strict qui ne lui permet que d’édicter des interdictions ou réglementations générales, et non de distribuer des autorisations individuelles selon des critères de sélection.

Les conséquences pratiques

Cette décision trace une ligne claire pour les communes balnéaires. Elles peuvent réglementer la vente ambulante en fixant des règles générales : horaires, zones interdites pour des motifs d’ordre public avérés, obligations sanitaires. En revanche, elles ne peuvent transformer cette activité en un privilège accordé à quelques élus selon une procédure de sélection, sauf à changer de base juridique et à agir comme gestionnaire du domaine public.

Cette jurisprudence protège efficacement la liberté économique tout en préservant les prérogatives légitimes des maires en matière d’ordre public, pourvu que ceux-ci respectent le principe de proportionnalité et la réalité des situations locales.

TA Strasbourg, 1re ch., 14 janv. 2026, n° 2303524