Sanctions disciplinaires des fonctionnaires : L’exigence de communication du dossier
Nausica Avocats
12 Rue des Eaux, 75016 Paris
09 78 80 62 27
Dans un arrêt du 17 février 2026, la cour administrative d’appel de Toulouse annule une sanction disciplinaire prononcée à l’encontre d’un fonctionnaire territorial pour violation des droits de la défense. La décision rappelle avec fermeté qu’un agent public doit pouvoir consulter effectivement son dossier avant toute sanction, et que l’administration ne peut se contenter d’informer le fonctionnaire de cette possibilité sans y donner suite. Un arrêt protecteur des droits fondamentaux des agents publics.
Une procédure disciplinaire entachée d’irrégularité
M. A…, technicien principal de première classe employé par la commune d’Avignon, fait l’objet d’une sanction disciplinaire d’exclusion temporaire de fonctions de trois jours, prononcée par arrêté du maire du 12 janvier 2022. Cette sanction, relevant du deuxième groupe de l’échelle disciplinaire, est fondée sur une enquête administrative dont les conclusions lui ont été défavorables.
Le 27 mai 2021, M. A… reçoit une convocation à un entretien préalable fixé au 3 juin 2021. Ce courrier l’informe de la possibilité de consulter son dossier. Dès réception, le 3 juin, l’agent demande expressément à pouvoir consulter son dossier administratif et disciplinaire, sollicitant un créneau auprès du service des ressources humaines. Il demande également le report de l’entretien pour avoir le temps de préparer sa défense.
L’entretien est effectivement reporté au 10 juin 2021. Mais la commune ne produit aucun justificatif établissant que M. A… aurait pu consulter son dossier avant l’édiction de l’arrêté de sanction. La seule consultation documentée intervient le 31 mars 2022, soit postérieurement à la sanction. De surcroît, M. A… invoque que le rapport d’enquête administrative, pourtant fondement de la décision attaquée, ne lui a jamais été communiqué.
Le tribunal administratif de Nîmes rejette néanmoins sa demande d’annulation le 25 janvier 2024. M. A… relève appel.
Le principe : un droit absolu à la communication intégrale du dossier
La cour administrative d’appel de Toulouse rappelle le cadre juridique applicable. L’article 19 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires dispose que :
« le fonctionnaire à l’encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l’intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes ». Cette garantie fondamentale vise à assurer le respect des droits de la défense, principe général du droit administratif et exigence constitutionnelle.
La cour constate que M. A… a expressément sollicité la consultation de son dossier dès le 3 juin 2021, par courriel adressé au service des ressources humaines.
Or, la commune ne justifie aucunement avoir donné suite à cette demande avant la prise de la sanction. La seule consultation établie date du 31 mars 2022, soit près de trois mois après l’arrêté attaqué.
La cour en déduit que M. A… « n’a pas été mis en mesure de consulter son dossier personnel avant l’édiction de l’arrêté attaqué ». Cette irrégularité procédurale constitue une violation des droits de la défense, entraînant l’annulation de la sanction.
Cette solution est conforme à une jurisprudence constante : informer l’agent de la possibilité de consulter son dossier ne suffit pas si l’administration n’organise pas effectivement cette consultation lorsque l’agent en fait la demande expresse.
Une précision méthodologique importante : l’examen prioritaire des moyens justifiant l’injonction
La cour profite de cette affaire pour rappeler une règle méthodologique souvent méconnue. Lorsqu’un requérant présente à la fois des conclusions à fin d’annulation et des conclusions à fin d’injonction (par exemple : enjoindre à l’administration de reconstituer la carrière, de retirer la sanction du dossier, etc.), le juge de l’excès de pouvoir doit « examiner prioritairement les moyens qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de l’injonction demandée ».
Concrètement, cela signifie que lorsque le requérant demande une injonction précise (reconstitution de carrière, radiation de documents du dossier, etc.), le juge doit privilégier l’examen des moyens susceptibles de justifier cette injonction, plutôt que de se contenter d’annuler la décision sur un moyen de forme ou de procédure qui ne permettrait pas de trancher définitivement le litige.
En l’espèce, la cour estime que le moyen tiré de la violation des droits de la défense est « le mieux à même de régler le litige », et qu’aucun autre moyen invoqué par M. A… (matérialité des faits, partialité de l’enquête, proportionnalité de la sanction) n’apparaît plus pertinent pour statuer sur les demandes d’injonction.
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Le 27 mai 2021, M. A… reçoit une convocation à un entretien préalable fixé au 3 juin 2021. Ce courrier l’informe de la possibilité de consulter son dossier. Dès réception, le 3 juin, l’agent demande expressément à pouvoir consulter son dossier administratif et disciplinaire, sollicitant un créneau auprès du service des ressources humaines. Il demande également le report de l’entretien pour avoir le temps de préparer sa défense.
L’entretien est effectivement reporté au 10 juin 2021. Mais la commune ne produit aucun justificatif établissant que M. A… aurait pu consulter son dossier avant l’édiction de l’arrêté de sanction. La seule consultation documentée intervient le 31 mars 2022, soit postérieurement à la sanction. De surcroît, M. A… invoque que le rapport d’enquête administrative, pourtant fondement de la décision attaquée, ne lui a jamais été communiqué.
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« le fonctionnaire à l’encontre duquel une procédure disciplinaire est engagée a droit à la communication de l’intégralité de son dossier individuel et de tous les documents annexes ». Cette garantie fondamentale vise à assurer le respect des droits de la défense, principe général du droit administratif et exigence constitutionnelle.
La cour constate que M. A… a expressément sollicité la consultation de son dossier dès le 3 juin 2021, par courriel adressé au service des ressources humaines.
Or, la commune ne justifie aucunement avoir donné suite à cette demande avant la prise de la sanction. La seule consultation établie date du 31 mars 2022, soit près de trois mois après l’arrêté attaqué.
La cour en déduit que M. A… « n’a pas été mis en mesure de consulter son dossier personnel avant l’édiction de l’arrêté attaqué ». Cette irrégularité procédurale constitue une violation des droits de la défense, entraînant l’annulation de la sanction.
Cette solution est conforme à une jurisprudence constante : informer l’agent de la possibilité de consulter son dossier ne suffit pas si l’administration n’organise pas effectivement cette consultation lorsque l’agent en fait la demande expresse.
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La cour profite de cette affaire pour rappeler une règle méthodologique souvent méconnue. Lorsqu’un requérant présente à la fois des conclusions à fin d’annulation et des conclusions à fin d’injonction (par exemple : enjoindre à l’administration de reconstituer la carrière, de retirer la sanction du dossier, etc.), le juge de l’excès de pouvoir doit « examiner prioritairement les moyens qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de l’injonction demandée ».
Concrètement, cela signifie que lorsque le requérant demande une injonction précise (reconstitution de carrière, radiation de documents du dossier, etc.), le juge doit privilégier l’examen des moyens susceptibles de justifier cette injonction, plutôt que de se contenter d’annuler la décision sur un moyen de forme ou de procédure qui ne permettrait pas de trancher définitivement le litige.
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