Elections municipales 2026 : Point sur le bulletin de vote

Le bulletin de vote constitue l’instrument matériel par lequel s’exprime la volonté de l’électeur. À ce titre, il fait l’objet d’un encadrement réglementaire précis dont le non-respect peut entraîner des conséquences juridiques importantes, allant de la simple nullité du bulletin à l’annulation totale du scrutin. Le présent article se propose d’exposer les règles applicables aux bulletins de vote et d’analyser la jurisprudence administrative en la matière.

Les prescriptions réglementaires relatives aux bulletins de vote

Le support matériel : papier, couleur et grammage

L’article R. 30 du code électoral pose le principe fondamental selon lequel les bulletins doivent être imprimés en une seule couleur sur papier blanc. Cette exigence participe de l’égalité entre les candidats et de la clarté du scrutin. Le choix de la couleur d’impression demeure libre, à l’exception du noir combiné avec une autre couleur qui est prohibé.

Le grammage du papier constitue une prescription technique essentielle. Depuis le décret n° 2021-1740 du 22 décembre 2021, les bulletins doivent être d’un grammage compris entre au moins 70 et au plus 80 grammes au mètre carré. Cette fourchette étroite vise à garantir une certaine uniformité matérielle entre les bulletins et à éviter que certains candidats ne puissent se démarquer par l’utilisation d’un papier de qualité sensiblement différente.

Il convient de noter qu’antérieurement à cette réforme, le grammage minimal était fixé à 60 grammes, comme en témoigne encore le guide pratique sénatorial de 2008. L’augmentation du seuil minimal traduit une volonté de renforcer la qualité et la durabilité des bulletins.

Les dimensions : un format adapté au nombre de candidats

L’article R. 30 du code électoral impose le format paysage et détermine trois catégories de dimensions en fonction du nombre de noms figurant sur le bulletin :

• 105 x 148 millimètres pour les bulletins comportant de un à quatre noms
• 148 x 210 millimètres pour les listes comportant de cinq à trente et un noms
• 210 x 297 millimètres pour les listes comportant plus de trente et un noms

Cette gradation permet d’assurer la lisibilité des bulletins tout en évitant un gaspillage de papier pour les scrutins ne mobilisant que peu de candidats. Précisons que pour les élections législatives, l’article R. 155 du code électoral reprend ces mêmes exigences dimensionnelles.

Le contenu obligatoire : mentions et présentation

Le bulletin doit comporter des mentions obligatoires dont la nature varie selon le type d’élection. Pour les élections municipales dans les communes de 1 000 habitants et plus, l’article R. 117-4 du code électoral impose une présentation spécifique en raison du scrutin municipal et communautaire simultané.

Le bulletin doit ainsi comporter, sur sa partie gauche, précédé des termes « Liste des candidats au conseil municipal », le titre de la liste et le nom de chaque candidat dans l’ordre de présentation. Sur la partie droite figure, précédée des termes « Liste des candidats au conseil communautaire », la liste des candidats au mandat de conseiller communautaire. Cette règle s’applique également lorsque le bulletin est imprimé en recto verso : il n’est pas possible d’imprimer d’un côté la seule liste communale et de l’autre la seule liste communautaire.

Pour tout candidat ressortissant d’un État membre de l’Union européenne autre que la France, l’indication de sa nationalité est obligatoire. Cette prescription, apparemment technique, revêt en réalité une importance capitale, comme le révèle l’analyse de la jurisprudence administrative.

L’article L. 52-3 du code électoral précise que les bulletins ne peuvent comporter d’autres noms de personne que celui du ou des candidats, à l’exception, pour les communes de Paris, Lyon et Marseille, du nom du candidat désigné comme devant présider l’organe délibérant.

Les mentions facultatives et interdites

Les candidats disposent d’une certaine liberté dans la présentation graphique de leurs bulletins. Ils peuvent notamment faire figurer un emblème sur leurs bulletins (article L. 52-3 du code électoral), choisir librement les polices de caractères et utiliser des illustrations. Le Conseil d’État a d’ailleurs admis l’utilisation des armoiries de la ville comme emblème.

Aucune disposition n’interdit que le nom du candidat tête de liste soit imprimé en caractères de dimensions supérieures à celles des autres candidats. En revanche, certaines mentions sont proscrites car de nature à fausser le scrutin ou à nuire à la sincérité du vote : les références à caractère religieux, racial ou discriminatoire, les promesses électorales, les appels explicites au vote, ou encore les photographies de personnes non candidates.

La jurisprudence administrative : entre rigueur et pragmatisme

Le principe : l’annulation des bulletins irréguliers

Conformément à l’article R. 66-2 du code électoral, lorsque les bulletins ne répondent pas aux prescriptions réglementaires ou qu’il y a absence de désignation suffisante (article R. 66), ils sont nuls. Le juge administratif applique ce principe avec rigueur, particulièrement dans les communes de 1 000 habitants et plus où les exigences formelles sont plus strictes.

Une jurisprudence d’exception : l’absence de mention de nationalité

Le Conseil d’État fait preuve d’une sévérité particulière concernant l’omission de la nationalité des candidats ressortissants d’un État membre de l’Union européenne. Dans sa décision du 22 juin 2015 relative aux élections municipales de Wasquehal, la Haute juridiction a annulé l’intégralité du scrutin en raison de l’absence d’indication de la nationalité d’une candidate belge sur les bulletins d’une liste.

Cette position jurisprudentielle, qualifiée de « jurisprudence d’exception » par la doctrine, contraste avec l’approche plus souple adoptée pour d’autres irrégularités formelles. Le juge considère systématiquement que cette omission altère la sincérité du scrutin dès lors que la liste concernée a obtenu ou était en mesure d’obtenir un ou plusieurs représentants au conseil municipal. L’annulation prononcée est alors totale, et non partielle (CE, 20 février 2015, n° 385408).

De même, dans l’affaire des élections municipales de Pontault-Combault, le Conseil d’État a relevé que l’absence de mention de la nationalité espagnole et portugaise de deux candidates avait conduit à déclarer à bon droit les bulletins nuls, et que cette irrégularité avait altéré la sincérité du scrutin puisque plus de 15 % des électeurs avaient voté pour cette liste.

L’appréciation concrète des autres irrégularités

Pour les autres types d’irrégularités affectant les bulletins, le juge administratif adopte une démarche plus pragmatique et nuancée. Il ne prononce l’invalidation des suffrages qu’à condition que l’irrégularité résulte d’une manœuvre et qu’elle ait pu induire en erreur les électeurs sur l’identification de la liste.

Le juge s’assure que les électeurs ayant utilisé les bulletins en cause n’ont pas été induits en erreur et qu’ils ont clairement manifesté leur intention de voter pour la liste concernée. Ainsi, il peut écarter les griefs portant sur des erreurs matérielles dans le positionnement du titre de la liste, dans l’ordre des candidats ou encore sur la mention d’un nom autre que celui des candidats, dès lors que ces irrégularités n’ont pas trompé l’électeur.

Par exemple, le Conseil d’État a jugé que le fait que le titre d’une liste municipale apparaisse au milieu des bulletins et que celui d’une autre liste figure au verso du bulletin n’ont pas été de nature à affecter la régularité des bulletins :

« Eu égard à l’objet de ces dispositions, qui est d’éviter toute confusion, dans l’esprit de l’électeur, entre les candidats au mandat de conseiller municipal et les candidats au mandat de conseiller communautaire, les circonstances que le nom des listes conduites par MM. E, L, About et F apparaissait au milieu des bulletins et que celui de la liste conduite par M. L figurait également au verso du bulletin de vote n’ont pas été de nature à affecter la régularité des bulletins »(CE, 1er octobre 2021, n° 448993).

La décision du Conseil d’État du 4 février 2021 relative aux élections municipales de Thénac (n° 443446) illustre la subtilité de l’office du juge. Dans cette affaire, la liste du maire sortant avait imprimé des bulletins sur lesquels les noms des candidats au conseil communautaire étaient omis. Treize électeurs avaient utilisé ces bulletins erronés, qui furent écartés lors du dépouillement. La liste adverse l’emporta par dix voix d’écart.

Le Conseil d’État a jugé que ces bulletins étaient effectivement nuls en application des articles L. 273-9 et R. 117-4 du code électoral. Toutefois, dans une approche inédite, il a examiné si cette irrégularité avait altéré la sincérité du scrutin. Le juge a recherché si l’expression du suffrage des électeurs avait été « privée de portée utile », au-delà de la seule régularité formelle :

« Il résulte de ces dispositions combinées que doivent être regardés comme nuls les bulletins qui comportent une désignation insuffisante de la liste pour laquelle les électeurs ont entendu se prononcer, qu’il s’agisse de la liste des candidats au conseil municipal ou de la liste des candidats au conseil communautaire.

5. Il résulte de l’instruction que treize bulletins, conformes au premier modèle envoyé aux électeurs par la liste « Thénac continuons ensemble » conduite par M. D…, mais non au second modèle qui leur a ensuite été envoyé une fois cette omission identifiée, comportaient uniquement le nom des candidats au mandat de conseiller municipal et non, également, ceux des candidats au mandat de conseiller communautaire. Ces bulletins ont été déclarés nuls pour ce motif.

6. Alors que le législateur a entendu renforcer le lien, d’une part, entre la désignation des membres du conseil municipal et du conseil communautaire, et, d’autre part, entre les électeurs et le conseil communautaire, l’absence des noms des candidats au mandat de conseiller communautaire sur les treize bulletins litigieux n’a pas permis une désignation suffisante de la liste et des candidats pour lesquels les électeurs ont entendu se prononcer, de sorte que ces bulletins étaient irréguliers et devaient être déclarés nuls sur le fondement des dispositions précitées.

7. S’il résulte de ce qui a été dit au point 6 que les bulletins litigieux devaient être écartés, le vote des électeurs qui les ont utilisés a été privé de portée utile, en l’absence de manoeuvre et de doute sur l’intention de ces électeurs. Du fait de cette irrégularité et alors que, compte tenu du faible écart de voix entre les listes, l’exclusion des bulletins irréguliers du décompte des voix a eu pour effet d’inverser le résultat des élections, la sincérité du scrutin a été altérée. Par suite, il y a lieu d’annuler les opérations électorales du 15 mars 2020« .

Cette décision témoigne du fait que le juge électoral, tout en sanctionnant les irrégularités, cherche à donner une valeur expressive aux intentions de vote manifestées, même irrégulièrement, pour déterminer si la sincérité du scrutin a été altérée conformément à l’esprit habituel du droit électoral.

Les conséquences : rectification ou annulation

Lorsque le juge de l’élection peut identifier avec certitude les bénéficiaires des suffrages écartés à tort ou mal décomptés, il procède à la réattribution de ces suffrages et corrige en conséquence les résultats de l’élection :

« Considérant qu’alors même que la liste d’émargement afférente au premier tour du scrutin qui s’est déroulé le 11 mars 2001 en vue de la désignation des conseillers municipaux de Saint-Elie (Guyane) n’a pas été transmise au juge de l’élection, il n’est pas allégué que cette liste n’aurait pas été régulièrement établie lors de ces opérations électorales ; que ni le nombre d’électeurs ayant régulièrement pris part au scrutin, parmi les quarante-neuf électeurs inscrits, ni l’authenticité des trente-six bulletins recensés par l’unique bureau de vote de la commune ne sont contestés ; que, dès lors, il y a lieu d’attribuer les suffrages correspondants à ces bulletins à chacun des candidats qu’ils mentionnent, nonobstant les irrégularités formelles dont sont affectés les deux exemplaires du procès-verbal dressé lors de ces opérations ; que, par suite, c’est à tort que le tribunal administratif de Cayenne s’est fondé sur ces irrégularités et sur l’absence au dossier de la liste d’émargement pour annuler ces opérations« (CE, 20 février 2002, Élections municipales de Saint-Élie, n° 235473).

En revanche, lorsqu’il ne peut déterminer comment les suffrages se seraient répartis régulièrement entre les différents candidats, notamment en raison de manœuvres, le juge peut être conduit à annuler l’élection. Le juge procède alors à un calcul hypothétique consistant à replacer le ou les candidats élus dans la situation la plus défavorable susceptible de résulter de la prise en compte ou de l’élimination de ces voix.

Il arrive également que le juge ne prononce qu’une annulation partielle de l’élection, notamment lorsque l’irrégularité n’a pas été de nature à remettre en cause la majorité issue des urnes, mais a toutefois influé sur l’attribution du dernier siège à pourvoir.

Conclusion

Le cadre juridique applicable aux bulletins de vote illustre la volonté du législateur et du pouvoir réglementaire de garantir la sincérité du scrutin par des prescriptions techniques précises. Le grammage de 70 à 80 grammes, le format paysage adapté au nombre de candidats, l’impression en une seule couleur sur papier blanc constituent autant de garanties d’égalité entre les candidats et de clarté pour les électeurs.

La jurisprudence administrative, tout en appliquant ces prescriptions avec rigueur, notamment s’agissant de l’indication de la nationalité des candidats européens, fait preuve d’un pragmatisme certain dans l’appréciation des autres irrégularités. Le juge recherche avant tout si l’électeur a pu être induit en erreur et si la sincérité du scrutin a été altérée, au-delà de la seule régularité formelle.

Pour les candidats et leurs conseils, la maîtrise de ces règles techniques s’avère indispensable. Le contrôle de conformité opéré par la commission de propagande constitue une étape décisive : il appartient aux candidats de soumettre leurs bulletins, non pliés et en cinq exemplaires, pour vérification avant toute impression définitive. Le respect scrupuleux des articles R. 30 et R. 117-4 du code électoral demeure la meilleure protection contre le risque d’annulation du scrutin.