Fermeture administrative d’un établissement : l’urgence économique et la question de la police spéciale

Une fermeture administrative de six mois met en péril l’existence même d’un établissement. Pourtant, les juges des référés rejettent fréquemment les demandes de suspension en relevant que les difficultés financières de l’exploitant ne procèdent pas de la seule décision contestée. La décision rendue le 18 septembre 2026 par le Conseil d’État corrige cette approche et rappelle, au passage, une règle de compétence trop souvent négligée.

Une société exploitant une activité de location de salle pour l’organisation d’événements s’était vu notifier, par le maire de la commune d’implantation, un arrêté ordonnant la fermeture de son établissement pour six mois. Le juge des référés du tribunal administratif avait rejeté sa demande de suspension. L’ordonnance est annulée et l’exécution de l’arrêté suspendue.

Une urgence que les difficultés antérieures ne neutralisent pas

Le juge des référés avait écarté l’urgence au motif que, si la fermeture du seul établissement exploité était sans doute de nature à aggraver les difficultés économiques de la société, celles-ci ne résultaient pas de la seule décision contestée. Le raisonnement est censuré pour dénaturation des pièces du dossier.

Le Conseil d’État relève en effet qu’il ressortait du dossier soumis au premier juge que la société se trouvait privée de toute possibilité d’exercer son activité pendant six mois, après avoir déjà fait l’objet d’arrêtés de fermeture pendant une durée d’un an, et que les dettes contractées antérieurement à ces fermetures ne justifiaient pas sa cessation d’activité. La circonstance que la demande de suspension n’ait été présentée que trois mois après l’arrêté ne suffisait pas davantage à écarter l’urgence.

La solution est précieuse pour les exploitants. Une entreprise déjà fragilisée ne perd pas le bénéfice du référé-suspension au motif que sa situation financière serait dégradée par ailleurs : ce qui importe est l’effet propre de la mesure contestée, apprécié concrètement, et non la recherche d’une cause unique aux difficultés. Le juge doit par ailleurs faire apparaître dans sa décision les éléments qui, au regard de l’argumentation des parties, l’ont conduit à sa conclusion sur l’urgence.

Réglant l’affaire, le Conseil d’État retient que la décision est susceptible de préjudicier de manière suffisamment grave et immédiate aux intérêts de la société. La commune, en se bornant à rappeler des faits de violence qui avaient justifié une première fermeture plus d’un an auparavant, n’établissait pas que des impératifs de sécurité publique justifieraient encore la poursuite de l’exécution de la mesure.

La police spéciale des débits de boissons et des restaurants

Le second volet de la décision porte sur la légalité. Le Conseil d’État rappelle que le maire est chargé de la police municipale, laquelle comprend notamment la répression des atteintes à la tranquillité publique et le maintien du bon ordre dans les lieux de grands rassemblements, en application de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales. Dans les communes à police étatisée, l’article L. 2214-4 réserve toutefois à l’État la répression des atteintes à la tranquillité publique, à l’exception des troubles de voisinage.

Il cite ensuite l’article L. 331-1 du code de la sécurité intérieure et l’article L. 3332-15 du code de la santé publique, aux termes desquels la fermeture des débits de boissons et des restaurants peut être ordonnée par le représentant de l’État dans le département, pour une durée n’excédant pas six mois à la suite d’infractions aux lois et règlements relatifs à ces établissements, et pour une durée n’excédant pas deux mois en cas d’atteinte à l’ordre public, à la santé, à la tranquillité ou à la moralité publiques. Le préfet peut déléguer ces prérogatives à un maire qui en fait la demande.

Ces dispositions organisent une police spéciale, dans le cadre de laquelle le représentant de l’État intervient en cas de troubles à l’ordre public en relation avec les conditions d’exploitation. L’existence de cette police spéciale commande la répartition des compétences et limite corrélativement l’usage, par le maire, de ses pouvoirs de police générale. L’exécution de l’arrêté municipal est suspendue.

Pour les exploitants, le réflexe est donc double : vérifier l’autorité signataire et le fondement textuel de la mesure, puis, si une délégation est invoquée, en exiger la production. Pour les communes, la prudence commande de solliciter l’intervention préfectorale ou une délégation expresse, plutôt que de fonder une fermeture de longue durée sur la seule police générale du maire.

Cette décision conjugue deux enseignements rarement réunis. L’urgence s’apprécie au regard de l’effet propre de la mesure sur l’activité, sans que des difficultés antérieures ne la neutralisent, et la durée de la fermeture pèse lourdement dans cette appréciation. La légalité, ensuite, se joue souvent sur la compétence de l’auteur de l’acte, les établissements de restauration et de débit de boissons relevant d’une police spéciale confiée au représentant de l’État. Nausica Avocats assiste les exploitants et les collectivités dans les contentieux de police administrative et de fermeture d’établissement.

Conseil d’État, 5e chambre jugeant seule, 18 septembre 2026, n° 518576