Le pouvoir de police administrative en matière de moralité publique : fondements et limites jurisprudentiels

La moralité publique constitue l’une des composantes traditionnelles de l’ordre public justifiant l’intervention des autorités de police administrative. Érigée en fondement autonome d’intervention par le Conseil d’État en 1959, cette notion permet aux autorités administratives de restreindre certaines libertés fondamentales au nom de la préservation des valeurs collectives. Toutefois, son invocation est strictement encadrée par le juge administratif, qui veille à ce qu’elle ne devienne pas un instrument de censure morale arbitraire.

Les fondements jurisprudentiels de la police de la moralité publique

La décision de principe de 1959

L’arrêt fondateur du Conseil d’État du 18 décembre 1959 (n° 36385, Société « Les films Lutetia ») a posé les jalons du régime juridique applicable. Dans cette décision, la Haute juridiction a reconnu qu’un maire pouvait interdire la projection d’un film ayant reçu le visa ministériel d’exploitation, dès lors que cette projection était « susceptible d’entraîner des troubles sérieux ou d’être, à raison du caractère immoral dudit film et de circonstances locales, préjudiciable à l’ordre public ».

Cette jurisprudence établit donc une double condition cumulative : l’existence d’une immoralité caractérisée et la présence de circonstances locales particulières justifiant l’intervention de l’autorité de police.

L’exigence impérative de circonstances locales particulières

La jurisprudence administrative a constamment rappelé que la seule immoralité alléguée d’une activité ne saurait justifier une mesure de police administrative. Le juge exige la démonstration de circonstances locales particulières en lien direct avec l’atteinte prétendue à la moralité publique.

Ainsi, dans un arrêt du 26 juillet 1985 (n° 43468), le Conseil d’État a annulé l’arrêté du maire d’Aix-en-Provence interdisant la projection du film « Le pull-over rouge », considérant qu’il ne ressortait pas des pièces du dossier que cette projection, « quel que fût le caractère de ce film, ait été de nature à porter atteinte au bon ordre ou à la tranquillité publique dans la ville ».

Plus récemment, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a jugé le 20 mai 2021 (n° 19BX04491) que « la circonstance que le traitement des animaux sauvages dans les cirques aurait un caractère immoral ne peut fonder légalement, en l’absence de circonstances locales particulières, qui ne sont pas établies, une mesure de police ».

Cette exigence jurisprudentielle vise à éviter que l’autorité de police ne se transforme en censeur moral général, imposant sa conception subjective de la moralité à l’ensemble de la population.

La nécessité d’un lien direct entre circonstances locales et immoralité

Le juge administratif vérifie rigoureusement l’existence d’un lien de causalité entre les circonstances locales invoquées et l’atteinte alléguée à la moralité publique. Des faits graves, même d’ordre criminel, ne justifient pas nécessairement une fermeture pour atteinte à la moralité publique s’ils ne présentent pas ce lien direct.

Dans sa décision du 10 juillet 2025 (n° 488023), le Conseil d’État a ainsi rappelé que la présence de faits graves sans lien avec l’activité elle-même ne saurait fonder une mesure de police administrative au titre de la moralité publique.

L’arrêt du Conseil d’État du 8 décembre 1997 (n° 171134, Commune d’Arcueil) illustre parfaitement cette exigence. La Haute juridiction a annulé un arrêté interdisant l’affichage publicitaire en faveur des « messageries roses », considérant qu' »en l’absence de circonstances locales particulières, qui ne ressortent pas du dossier, le caractère immoral desdites messageries, à le supposer établi, ne peut fonder légalement une interdiction de toute publicité en leur faveur ».

Le test de proportionnalité : une garantie essentielle

Au-delà de la caractérisation de l’immoralité et des circonstances locales, toute mesure de police administrative fondée sur la moralité publique demeure soumise au principe de proportionnalité. L’autorité de police doit rechercher la mesure la moins restrictive permettant d’atteindre l’objectif d’ordre public poursuivi.

Le Tribunal administratif de Toulouse, dans un jugement du 22 juin 2016 (n° 1400374), a ainsi annulé un arrêté interdisant aux personnes se livrant à la prostitution de stationner dans certaines zones d’Albi, estimant que la commune n’établissait pas que les risques invoqués « étaient de nature à justifier une interdiction portant sur tous les jours de l’année, toute la journée et la nuit, et non limitée dans la durée ».

Cette jurisprudence rappelle que même face à une activité considérée comme moralement répréhensible, l’autorité de police doit graduer sa réponse et privilégier les mesures les moins attentatoires aux libertés.

La distinction entre trouble matériel et réprobation morale

Le juge administratif opère une distinction fondamentale entre le trouble matériel à l’ordre public, qui peut justifier une intervention policière, et la simple réprobation morale d’une activité, qui ne le peut pas.

La Cour administrative d’appel de Versailles a rappelé le 21 mars 2023 (n° 20VE03238) que toute pratique réprouvée socialement ne constitue pas nécessairement une atteinte à la moralité publique au sens juridique du terme. Cette distinction préserve l’exercice des libertés individuelles dans une société démocratique et pluraliste.

Le Tribunal administratif de Toulouse, dans sa décision précitée de 2016, a souligné que la seule présence d’une activité liée à la prostitution ne constituait pas, en elle-même, une atteinte suffisante pour justifier des mesures restrictives générales et absolues.

Le pouvoir de police de la moralité publique doit constamment s’articuler avec le respect des libertés fondamentales, notamment la liberté d’expression et la liberté d’entreprendre. Le Conseil d’État a rappelé dans sa décision du 6 février 2015 (n° 387726) que « l’exercice de la liberté d’expression est une condition de la démocratie » et que « les atteintes portées, pour des exigences d’ordre public, à l’exercice de ces libertés fondamentales doivent être nécessaires, adaptées et proportionnées ».

Dans cette affaire concernant un spectacle humoristique controversé, le juge a considéré qu’en l’absence de troubles matériels constatés lors des représentations antérieures et de plaintes ou condamnations pénales, le contexte général ne suffisait pas à justifier l’interdiction.

Les limites de l’intervention administrative

La jurisprudence trace ainsi des limites claires à l’intervention de l’autorité de police au nom de la moralité publique. L’administration ne peut se substituer au législateur pour définir ce qui serait moralement acceptable ou répréhensible. Elle ne peut intervenir que face à des situations concrètes, localisées, générant des troubles matériels avérés ou présentant des risques sérieux et imminents.

Le caractère immoral d’une activité, fût-il établi, ne dispense jamais l’autorité de police de démontrer l’existence de circonstances locales particulières et la proportionnalité de la mesure envisagée. À défaut, la mesure encourt l’annulation pour excès de pouvoir.

Le pouvoir de police administrative en matière de moralité publique illustre la tension permanente entre la préservation de l’ordre public et le respect des libertés individuelles. La jurisprudence administrative, par son exigence de circonstances locales particulières et l’application rigoureuse du principe de proportionnalité, garantit que ce pouvoir ne dégénère pas en censure morale arbitraire.

L’autorité de police doit ainsi naviguer entre deux écueils : l’inaction face à des situations portant effectivement atteinte aux valeurs fondamentales de la collectivité, et l’interventionnisme moral excessif portant atteinte aux libertés fondamentales. Le contrôle juridictionnel assure cet équilibre délicat, en veillant à ce que chaque mesure soit justifiée par des éléments objectifs, matériels et proportionnés.