Le refus de mise à disposition d’une salle communale : les enseignements de deux décisions récentes

Les tribunaux administratifs de Melun et de Montpellier ont récemment eu à connaître de contentieux relatifs au refus de mise à disposition de salles communales à des associations à vocation politique ou culturelle. Les ordonnance et jugement rendus respectivement le 26 novembre 2025 (TA Melun, n° 2516706) et le 2 décembre 2025 (TA Montpellier, n° 2400094) offrent un éclairage précieux sur les conditions d’exercice du droit d’accès aux locaux communaux et sur les obligations procédurales qui s’imposent aux autorités municipales dans ce domaine sensible.

Le cadre juridique de l’accès aux salles communales

Ces deux affaires s’inscrivent dans le cadre de l’article L. 2144-3 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que des locaux communaux peuvent être utilisés par les associations ou partis politiques qui en font la demande. Le maire détermine les conditions dans lesquelles ces locaux peuvent être utilisés, compte tenu des nécessités de l’administration des propriétés communales, du fonctionnement des services et du maintien de l’ordre public. Le conseil municipal fixe, en tant que de besoin, la contribution due à raison de cette utilisation.

Cette disposition législative traduit un équilibre délicat entre la reconnaissance d’un droit d’accès aux locaux publics pour les formations politiques et les associations, d’une part, et la nécessité de préserver la bonne gestion du domaine communal et l’ordre public, d’autre part. Elle s’inscrit plus largement dans le cadre des libertés d’expression et de réunion, garanties constitutionnelles dont la protection s’impose avec une particulière vigilance en période préélectorale.

L’affaire de Dammartin-en-Goële : une question de compétence normative

Dans l’affaire jugée par le tribunal administratif de Melun, une association avait sollicité la mise à disposition de la salle Villa de Gesvres afin d’y tenir son assemblée générale annuelle ainsi qu’une réunion ouverte à la population dans le cadre de la préparation participative de son projet électoral. Le maire avait refusé cette demande s’agissant de la réunion publique par décision du 30 octobre 2025.

Le juge des référés a été saisi sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, permettant la suspension d’une décision administrative lorsque l’urgence le justifie et qu’un doute sérieux existe quant à sa légalité. Sur la condition d’urgence, le tribunal adopte une analyse contextualisée particulièrement intéressante. Il constate que la réunion publique prévue le 28 novembre 2025 sous la forme d’une soirée-débat avait pour finalité de convier les habitants de la commune en vue d’envisager les prochaines élections municipales, de mettre en lumière les attentes des électeurs, afin de permettre notamment l’élaboration d’un programme électoral. Le refus du maire faisait donc obstacle à la tenue de cette réunion durant la période préélectorale et à la possibilité de tenir des échanges entre l’association et les administrés intéressés.

Le tribunal relève également que l’association avait préalablement formé une action en référé sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, rejetée par ordonnance du 14 novembre 2025 en l’absence d’urgence impérieuse, ce qui l’avait contrainte à se rabattre sur la procédure de référé suspension. Par ailleurs, la commune ne contestait pas qu’aucune autre salle n’était disponible sur le territoire communal. Enfin, si la commune faisait valoir que l’association avait participé elle-même à la situation d’urgence en communiquant sur l’organisation de la réunion litigieuse, le tribunal considère qu’il n’était pas contesté que cette communication était nécessaire au vu du délai restant à courir jusqu’au 28 novembre 2025 et qu’elle ne faisait pas obstacle à l’annulation en dernière minute de la réunion.

Sur le fond, le juge des référés relève d’office un moyen tiré de la méconnaissance du champ d’application de la loi. Les parties ont été informées que l’ordonnance était susceptible d’être fondée sur ce moyen d’ordre public, tiré de l’incompétence du conseil municipal pour définir les conditions de mise à disposition des locaux communaux sur le fondement de l’article L. 2144-3 du code général des collectivités territoriales, en dehors de l’éventuelle contribution due à raison de cette utilisation.

Cette question de la répartition des compétences entre le conseil municipal et le maire constitue le cœur de l’affaire. L’article L. 2144-3 réserve en effet au maire la détermination des conditions d’utilisation des locaux communaux, compte tenu des nécessités de l’administration des propriétés communales, du fonctionnement des services et du maintien de l’ordre public. Le conseil municipal n’intervient que pour fixer la contribution financière éventuellement due. Or, il apparaît que dans le cas d’espèce, le conseil municipal avait adopté une délibération fixant diverses conditions de mise à disposition, excédant ainsi sa compétence légale.

Le tribunal considère que les moyens tirés, d’une part, de la méconnaissance du champ d’application de la loi et, d’autre part, de ce qu’aucun des motifs de la décision litigieuse du 30 octobre 2025 n’était fondé sur l’une des conditions définies à l’article L. 2144-3 du code général des collectivités territoriales, étaient de nature, en l’état de l’instruction, à créer un doute sérieux quant à la légalité de l’acte attaqué.

Sur les mesures à prendre, le juge des référés refuse d’enjoindre directement au maire de mettre à disposition la salle sollicitée, considérant qu’une telle mesure excéderait son office en ayant des effets identiques à ceux qui résulteraient de l’exécution d’un jugement d’annulation. En revanche, il enjoint au maire de réexaminer la demande de l’association dans un délai expirant le 27 novembre 2025 à 12 heures, soit à peine plus de 24 heures avant la réunion prévue. Cette injonction de réexamen dans un délai extrêmement contraint s’apparente, en pratique, à une obligation de faire droit à la demande, sauf à ce que l’autorité municipale puisse invoquer des motifs légaux de refus tirés des trois critères limitatifs prévus par l’article L. 2144-3.

L’affaire de Montpellier : l’exigence de motivation des refus implicites

L’affaire jugée par le tribunal administratif de Montpellier soulève une question procédurale différente mais tout aussi fondamentale. Une association avait sollicité du maire l’utilisation de la salle communale Guillaume Nougaret aux fins d’organiser les 17 et 18 mai 2024 un festival off de la Comédie du Livre. Du silence gardé par le maire était née une décision implicite de refus. L’association demandait l’annulation de cette décision et la condamnation de la commune à lui verser 25000 euros en réparation des préjudices résultant de l’illégalité fautive de cette décision.

Le tribunal écarte d’abord un moyen d’irrecevabilité soulevé par l’association à l’encontre du mémoire en défense de la commune, au motif qu’il n’était pas contesté sérieusement que la signataire du mémoire était valablement autorisée à représenter le maire, ni que ce dernier aurait été autorisé par délibération du conseil municipal à représenter la commune en justice. Cette question procédurale réglée, le tribunal examine le fond du litige.

Sur les conclusions indemnitaires, le tribunal les déclare irrecevables comme constituant des conclusions nouvelles formulées après l’expiration du délai de recours contentieux. En effet, ces conclusions ont été présentées pour la première fois dans un mémoire enregistré le 26 août 2024, soit après l’expiration du délai de recours contentieux qui commençait à courir au plus tard à la date d’introduction de la requête, le 8 janvier 2024. Cette solution illustre la rigueur du contrôle de la recevabilité des conclusions nouvelles en contentieux administratif.

Sur les conclusions à fin d’annulation, le tribunal fait application des dispositions combinées des articles L. 211-2 et L. 232-4 du code des relations entre le public et l’administration. L’article L. 211-2 dispose que doivent être motivées les décisions qui refusent une autorisation. L’article L. 232-4 précise qu’une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n’est pas illégale du seul fait qu’elle n’est pas assortie de cette motivation. Toutefois, à la demande de l’intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux, les motifs de toute décision implicite de rejet doivent lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. Dans ce cas, le délai du recours contentieux contre ladite décision est prorogé jusqu’à l’expiration de deux mois suivant le jour où les motifs lui auront été communiqués.

Le tribunal rappelle que la décision refusant la délivrance d’une autorisation d’occupation du domaine public est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration. Par suite, il est loisible aux intéressés de demander, dans le délai du recours contentieux, les motifs de la décision implicite ayant le même objet. En l’absence de communication de ces motifs dans le délai d’un mois, la décision implicite se trouve entachée d’illégalité.

En l’espèce, l’association avait, par courriel du 7 janvier 2024, sollicité auprès de la commune la communication des motifs de la décision implicite de refus. La commune faisait valoir que la demande avait été adressée directement au maire et au directeur général des services de la ville et non au service Protocole compétent pour la traiter. Le tribunal balaie cet argument en application de l’article L. 114-2 du code des relations entre le public et l’administration, qui dispose que lorsqu’une demande est adressée à une administration incompétente, cette dernière la transmet à l’administration compétente et en avise l’intéressé. Il appartenait donc à la commune de transmettre cette demande au bon service. Dès lors qu’il était constant que les motifs n’avaient pas été communiqués dans le délai d’un mois, le tribunal considère que la décision implicite était entachée d’un défaut de motivation justifiant son annulation.

Les enseignements pratiques pour les associations et les communes

Ces deux décisions appellent plusieurs observations pratiques à l’usage tant des associations que des communes.

Pour les associations souhaitant obtenir la mise à disposition d’une salle communale, plusieurs enseignements se dégagent. Premièrement, en cas de refus, il convient d’agir rapidement en sollicitant dans le délai de recours contentieux la communication des motifs de la décision, qu’elle soit expresse ou implicite. Cette demande permet non seulement de comprendre les raisons du refus, mais aussi de proroger le délai de recours contentieux en cas de décision implicite. Deuxièmement, lorsque la réunion projetée se situe dans un contexte préélectoral, la condition d’urgence nécessaire au référé suspension sera généralement considérée comme remplie, dès lors que le refus fait obstacle à l’exercice des libertés d’expression et de réunion dans cette période sensible. Troisièmement, il ne faut pas hésiter à documenter l’absence de locaux alternatifs disponibles, élément que les juges prennent en compte dans l’appréciation de l’urgence.

Pour les communes, ces décisions rappellent plusieurs obligations essentielles. Premièrement, le respect de la répartition des compétences entre le conseil municipal et le maire s’impose strictement. Le conseil municipal ne peut, par délibération, fixer les conditions de mise à disposition des salles communales, cette compétence relevant du maire en application de l’article L. 2144-3. Le conseil ne peut intervenir que pour fixer l’éventuelle contribution financière. Deuxièmement, lorsqu’une demande de communication des motifs d’un refus implicite est reçue, même si elle est adressée à un service non compétent, elle doit être transmise au service compétent et une réponse doit être apportée dans le délai d’un mois sous peine d’illégalité de la décision. Troisièmement, tout refus de mise à disposition doit être fondé sur l’un des trois critères limitatifs posés par l’article L. 2144-3 : les nécessités de l’administration des propriétés communales, le fonctionnement des services ou le maintien de l’ordre public.

La portée de ces décisions en période préélectorale

Au-delà des aspects strictement juridiques, ces deux affaires revêtent une dimension symbolique dans le contexte actuel de préparation des élections municipales. L’accès aux salles communales constitue un enjeu démocratique essentiel pour les formations politiques et les associations qui souhaitent organiser des débats publics et échanger avec les citoyens sur les enjeux locaux.

L’affaire de Dammartin-en-Goële illustre particulièrement cette dimension. La réunion projetée avait pour objet explicite de permettre l’élaboration participative d’un programme électoral en vue des prochaines élections municipales. Dans ce contexte, le refus de mise à disposition d’une salle communale, seul local disponible sur le territoire de la commune selon les éléments non contestés du dossier, apparaît comme une entrave potentielle au débat démocratique local. Le juge des référés en tire les conséquences en reconnaissant l’urgence à statuer et en enjoignant au maire de réexaminer la demande dans un délai extrêmement contraint.

Cette vigilance particulière du juge administratif dans les périodes préélectorales s’inscrit dans une jurisprudence constante de protection des libertés publiques. Elle traduit également la nécessité pour les autorités municipales de faire preuve d’une neutralité absolue dans la gestion des demandes d’accès aux salles communales émanant de formations politiques ou d’associations à vocation politique. Tout refus qui ne serait pas strictement justifié par l’un des trois critères légaux prévus par l’article L. 2144-3 risque d’être analysé comme une atteinte disproportionnée aux libertés fondamentales.

La question délicate de la définition des conditions d’utilisation

L’ordonnance du tribunal administratif de Melun soulève une question juridique particulièrement délicate : celle de la portée exacte de la compétence du maire pour déterminer les conditions d’utilisation des locaux communaux. Si le texte de l’article L. 2144-3 paraît clair en réservant cette compétence au maire, la pratique montre que de nombreuses communes ont adopté des délibérations du conseil municipal fixant diverses conditions, procédures et formalités applicables aux demandes de mise à disposition.

Le moyen d’ordre public relevé par le juge des référés concernait précisément l’incompétence du conseil municipal pour définir, par délibération, les conditions de mise à disposition des locaux communaux au-delà de la seule contribution financière. Cette question mérite un examen approfondi car elle touche à l’articulation entre les compétences du conseil municipal et celles du maire dans l’organisation de la vie municipale.

La lecture stricte de l’article L. 2144-3 conduit à distinguer trois niveaux normatifs. Le législateur reconnaît le droit d’accès aux locaux communaux pour les associations et partis politiques. Le maire détermine les conditions d’utilisation compte tenu des trois critères légaux précités. Le conseil municipal fixe, le cas échéant, la contribution financière. Cette répartition des compétences ne laisse apparemment aucune place à une intervention normative du conseil municipal sur les modalités d’exercice du droit d’accès.

Laa pratique administrative témoigne d’une situation plus nuancée. De nombreuses communes ont élaboré des règlements intérieurs ou adopté des délibérations fixant les procédures de demande, les pièces à fournir, les délais à respecter, les conditions d’assurance, les modalités de remise des clés, etc. Ces dispositions, si elles n’ont pas pour objet de restreindre le droit d’accès mais d’en organiser les modalités pratiques, peuvent-elles être considérées comme relevant de la compétence du maire plutôt que du conseil municipal, ou bien constituent-elles un excès de compétence du conseil ?

Le tribunal administratif de Melun semble considérer que toute intervention du conseil municipal au-delà de la fixation de la contribution financière constitue une méconnaissance du champ d’application de la loi. Cette interprétation rigoureuse pourrait conduire à invalider un grand nombre de délibérations communales en la matière

TA Melun, n° 2516706 26 novembre 2025 et TA Montpellier, n° 2400094 2 décembre 2025