Occupation du domaine public et refus d’autorisation

Trois décisions récentes rendues par les juridictions administratives en 2025 offrent un éclairage précieux sur les conditions dans lesquelles l’administration peut accorder ou refuser des autorisations d’occupation du domaine public. Ces jurisprudences, émanant de la cour administrative d’appel de Paris et des tribunaux administratifs d’Amiens et de Bastia, révèlent la délicate conciliation que le juge opère entre les prérogatives de gestion du domaine public et le respect des libertés fondamentales, notamment la liberté d’entreprendre et la liberté de réunion.

L’arrêt de la cour administrative d’appel de Paris du 12 décembre 2025 illustre le contrôle approfondi que le juge exerce sur les refus d’autorisation d’occupation du domaine public lorsqu’ils apparaissent disproportionnés au regard des circonstances de fait. L’affaire concernait une société exploitant un restaurant parisien qui sollicitait l’extension à l’année entière d’une autorisation d’installation d’une contre-terrasse, jusque-là limitée à la période du 15 mars au 15 novembre. La maire de Paris avait refusé cette demande en invoquant les conditions locales de circulation, le flux important de piétons sur la place Saint-André des Arts et la nécessité de garantir une occupation équilibrée de l’espace public.

La cour a censuré cette décision pour erreur manifeste d’appréciation après avoir procédé à une analyse minutieuse de la configuration des lieux. Le juge relève que l’accès au métro et aux transports en commun se trouve de l’autre côté de la rue Danton, que les abords immédiats de l’établissement ne comportent aucune infrastructure de transport, et qu’un vaste couloir de passage pour les piétons borde l’emplacement occupé par la contre-terrasse. L’arrêt souligne également qu’un autre établissement situé sur la même place, à proximité immédiate de la sortie du métro, bénéficie d’une autorisation d’occupation à l’année, créant ainsi une inégalité de traitement difficilement justifiable.

La cour administrative d’appel insiste particulièrement sur un élément factuel déterminant : depuis 2013, l’installation est autorisée pendant huit mois par an, dont la période touristique, sans qu’aucun trouble à la circulation ou atteinte à l’occupation équilibrée de l’espace public n’ait été constaté. Cette circonstance démontre que le passage d’une autorisation de huit mois à une autorisation annuelle ne pouvait raisonnablement générer les inconvénients allégués par l’administration. Le juge prononce en conséquence une injonction de délivrance de l’autorisation sollicitée dans un délai d’un mois, considérant que l’annulation implique nécessairement cette mesure.

L’ordonnance de référé liberté rendue par le tribunal administratif d’Amiens le 12 juillet 2025 aborde la question sous l’angle des libertés fondamentales. Un comité des fêtes souhaitait organiser une manifestation festive le 13 juillet comprenant l’installation de jeux, barnums et buvette sur le domaine public, ainsi qu’une retraite aux flambeaux. La maire de la commune avait refusé cette autorisation en invoquant des considérations de sécurité et l’existence d’une manifestation municipale concurrente le lendemain.

Le juge des référés opère une distinction fondamentale entre deux composantes de la demande. S’agissant de l’occupation statique du domaine public pour les jeux et la buvette, il considère que le refus, fondé notamment sur des risques de sécurité liés à la proximité de la voirie et à la consommation d’alcool, ne constitue pas une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté de réunion. Le juge relève que l’administration peut légitimement exiger des garanties de sécurité et que le simple refus d’autoriser l’occupation du domaine public n’a pas pour objet ni pour effet de restreindre le libre accès au site.

En revanche, concernant l’interdiction de la retraite aux flambeaux, le tribunal prononce la suspension en retenant l’existence d’une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté de réunion. Le juge souligne le caractère disproportionné de l’interdiction pure et simple au regard des mesures d’encadrement proposées par l’association : treize membres identifiés portant des dispositifs réfléchissants, deux véhicules de signalisation en début et fin de convoi. L’ordonnance rappelle qu’il appartenait à la maire de compléter ces mesures en mettant en œuvre ses pouvoirs de police de la circulation plutôt que d’interdire totalement la manifestation. Cette décision illustre le principe selon lequel les atteintes aux libertés fondamentales pour des exigences d’ordre public doivent être nécessaires, adaptées et proportionnées.

Le jugement du tribunal administratif de Bastia du 5 décembre 2025 présente une complexité particulière, articulant droit de l’occupation du domaine public, réglementation des réserves naturelles et dispositions d’urbanisme. Une société proposant des randonnées guidées en jet-ski sollicitait une autorisation d’occupation temporaire du domaine public maritime dans la réserve naturelle des Bouches de Bonifacio pour y installer une base nautique. Le préfet avait opposé deux refus successifs.

Le tribunal annule la première décision de refus du 19 janvier 2022 pour erreur de droit. Le préfet s’était borné à considérer que l’activité était incompatible avec le décret créant la réserve naturelle, sans préciser les raisons de cette incompatibilité. Or, le juge relève que l’article 19 de ce décret autorise expressément les activités commerciales liées à la visite et à la découverte de la réserve naturelle. L’activité de randonnées guidées en jet-ski entrant manifestement dans cette catégorie, le refus ne pouvait être légalement fondé sur une interdiction de principe. Cette censure rappelle l’exigence d’une motivation précise et circonstanciée des refus d’autorisation.

En revanche, le tribunal valide l’arrêté du 31 mars 2022 confirmant le refus sur de nouveaux fondements. Le préfet invoquait cette fois trois motifs : l’incompatibilité avec les prescriptions du plan d’aménagement et de développement durable de la Corse relatives aux plages à vocation naturelle fréquentée, le caractère d’espace remarquable du littoral de la plage de Tonnara, et les nuisances sonores. Le juge retient que les deux premiers motifs sont légalement fondés. Il constate que la demande portait effectivement sur une plage à vocation naturelle fréquentée située dans un espace remarquable du littoral, et que l’installation projetée ne constituait pas un aménagement léger autorisé dans de tels espaces.

En revanche, le tribunal écarte le motif tiré des nuisances sonores, considérant que le préfet ne démontrait pas suffisamment leur nature et leur impact, alors que les dispositions du plan d’aménagement invitent à concilier la valeur environnementale avec la valeur économique de ces sites. Toutefois, appliquant la théorie des motifs suffisants, le juge considère que les deux autres motifs justifiaient légalement le refus, de sorte que l’illégalité du troisième motif demeure sans conséquence sur la légalité globale de la décision.

Ces trois décisions convergent vers plusieurs enseignements essentiels. Le juge administratif exerce un contrôle rigoureux sur les refus d’autorisation d’occupation du domaine public, vérifiant tant la réalité des motifs invoqués que leur proportionnalité. L’administration ne peut se retrancher derrière des considérations générales ou abstraites : elle doit démontrer par des éléments factuels précis que l’occupation demandée serait incompatible avec l’affectation ou la conservation du domaine public, ou porterait atteinte à l’ordre public.

Le principe de proportionnalité joue un rôle central dans ce contrôle. Lorsqu’une occupation existe déjà depuis plusieurs années sans générer d’inconvénient, comme dans l’affaire de la contre-terrasse parisienne, l’administration ne peut refuser son extension sans justifier d’un changement de circonstances. De même, lorsque des mesures moins restrictives permettraient d’atteindre les objectifs de sécurité, comme dans l’affaire de la retraite aux flambeaux, l’interdiction totale constitue une atteinte disproportionnée aux libertés.

Le juge vérifie également le respect du principe d’égalité de traitement. L’existence d’autorisations accordées à des établissements situés dans des conditions comparables, voire moins favorables, constitue un indice sérieux de l’illégalité du refus opposé au demandeur. Pour les praticiens, ces jurisprudences rappellent l’importance de documenter précisément les demandes d’autorisation, de comparer la situation avec celle d’autres occupants du domaine public, et de contester rapidement les refus manifestement disproportionnés ou insuffisamment motivés.

(CAA Paris, 1re ch., 12 dec. 2025, n° 25PA03230 ; TA Amiens, 12 juil. 2025, n° 2502904 ; TA Bastia, 2e ch., 5 dec. 2025, n° 2200577)