Le contrôle des comptes de campagne aux élections municipales

La tenue des élections municipales des 15 et 22 mars 2026 a de nouveau placé au centre de l’actualité juridique la question du financement des campagnes électorales et, plus spécifiquement, du contrôle des comptes de campagne exercé par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP). Ce contrôle, organisé par les articles L. 52-4 à L. 52-17 du Code électoral, constitue l’un des dispositifs les plus exigeants du droit électoral français, avec des conséquences pouvant aller jusqu’à l’inéligibilité du candidat et à l’annulation du scrutin.

La présente étude propose un panorama complet de ce régime à la lumière des dispositions en vigueur, des dernières évolutions législatives — notamment la loi n° 2025-797 du 11 août 2025 —, et de la jurisprudence constante du Conseil d’État et du Conseil constitutionnel. Elle aborde successivement le champ d’application du dispositif, les obligations du candidat et de son mandataire, le régime des recettes et des dépenses électorales, la procédure de contrôle et enfin les sanctions encourues.

I. Champ d’application

A. Le seuil démographique

Les obligations relatives au financement des campagnes électorales ne s’appliquent, aux élections municipales, qu’aux communes d’au moins 9 000 habitants au 1er janvier de l’année de l’élection. En deçà, les candidats ne sont soumis à aucune obligation légale en matière de mandataire financier, de compte de campagne ou de plafonnement des dépenses, et aucun remboursement public n’est prévu. En revanche, l’interdiction de financement par des personnes morales posée par l’article L. 52-8 s’applique à toutes les communes, quelle que soit leur taille, ainsi que l’a rappelé le Conseil d’État (CE, 10 juin 1996, n° 173998).

B. La période de financement

Conformément à l’article L. 52-4 du Code électoral, la période de financement s’ouvre six mois avant le premier jour du mois de l’élection. Pour les élections municipales de 2026, cette période a débuté le 1er septembre 2025. Elle prend fin à la date du dépôt du compte de campagne. À compter de cette date, toute dépense engagée en vue de l’élection doit être comptabilisée dans le compte de campagne.

La loi interdit de surcroît les dépenses engagées la veille et le jour du scrutin (art. L. 47 A, issu de la loi du 2 décembre 2019), étant précisé que seuls les candidats qualifiés pour le second tour peuvent engager des dépenses entre les deux tours.

C. La réforme PLM issue de la loi du 11 août 2025

La loi n° 2025-795 du 11 août 2025 réforme le mode de scrutin des villes de Paris, Lyon et Marseille en créant un double scrutin. Dans ces trois villes, les candidats doivent désormais déposer un compte de campagne par élection : un compte pour l’élection du conseil d’arrondissement ou de secteur et un compte pour l’élection du conseil municipal. À Lyon, un troisième compte est requis pour l’élection des conseillers métropolitains. La clé de répartition des dépenses entre les deux comptes relève de la seule appréciation des candidats et de leurs mandataires, sous réserve de justification devant la CNCCFP. Les plafonds de dons, de dépenses et de remboursement s’appliquent indépendamment à chaque élection.

II. Le mandataire financier

A. Désignation et statut

Dès l’ouverture de la période de financement, tout candidat tête de liste dans une commune d’au moins 9 000 habitants doit obligatoirement désigner un mandataire financier et le déclarer auprès de la préfecture. Le candidat dispose d’un choix entre deux formes : une personne physique ou une association de financement électorale régie par la loi du 1er juillet 1901. Ces deux formes sont exclusives l’une de l’autre.

Les incompatibilités sont strictes : aucun candidat figurant sur la liste ne peut être mandataire, l’expert-comptable chargé de la présentation du compte ne peut exercer cette fonction, et un même mandataire ne peut représenter plusieurs listes.

B. Le compte bancaire unique

Le mandataire est tenu d’ouvrir un compte de dépôt unique retraçant la totalité des opérations financières de la campagne. Ce compte doit porter un libellé précis mentionnant la qualité de mandataire, le nom du candidat et l’élection concernée. Il constitue le passage obligé de l’intégralité des flux financiers : toutes les recettes y sont encaissées, toutes les dépenses en sont débitées.

En cas de refus d’un établissement bancaire d’ouvrir ce compte, le législateur a consacré un droit au compte : le mandataire peut saisir la Banque de France, qui désigne un établissement dans un délai de 24 heures, lequel est alors tenu d’ouvrir le compte dans les trois jours.

Le non-respect de cette obligation d’unicité du compte est susceptible d’entraîner le rejet du compte de campagne (CE, 9 nov. 2021, n° 448318, mentionné aux Tables du Recueil Lebon).

III. Les recettes électorales

A. Typologies des recettes

Le compte de campagne distingue deux grandes catégories de recettes : les apports du candidat lui-même et les contributions extérieures.

1. L’apport personnel du candidat

Le candidat peut financer sa propre campagne sans plafond spécifique applicable à son seul apport personnel. Il s’agit des versements effectués par le candidat à son mandataire, ainsi que des emprunts que le candidat a contractés à titre personnel pour les besoins de la campagne. La durée de ces prêts ne peut excéder cinq ans. Le montant du remboursement forfaitaire de l’État est calculé, à titre subsidiaire, par rapport à cet apport.

2. Les dons de personnes physiques

L’article L. 52-8 du Code électoral, modifié par la loi du 15 septembre 2017, réserve le droit de faire des dons aux seules personnes physiques de nationalité française ou résidant en France. Un même donateur ne peut verser, pour une même élection et pour l’ensemble des candidats, plus de 4 600 euros. Tout don supérieur à 150 euros doit obligatoirement transiter par virement ou chèque ; les dons en espèces sont limités à 150 euros par donateur. Pour les circonscriptions dont le plafond de dépenses atteint ou dépasse 15 000 euros, les dons en espèces ne peuvent dépasser 20 % de ce plafond.

Pour chaque don reçu, le mandataire ou l’association de financement délivre un reçu-don, dont la CNCCFP contrôle la liste et les montants. Les donateurs bénéficient d’une réduction d’impôt à hauteur de 66 % des sommes versées, dans la limite de 20 % du revenu imposable.

3. Les contributions des partis politiques

Les partis et groupements politiques au sens de la loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique constituent l’unique catégorie de personnes morales autorisées à financer la campagne d’un candidat, que ce soit par des dons en numéraire ou par des concours en nature. Ces contributions sont retracées séparément dans le compte de campagne.

B. Les financements prohibés

L’article L. 52-8 interdit de manière absolue toute participation au financement de la campagne par :

• les personnes morales de droit privé (entreprises, associations, syndicats) autres que les partis politiques — ni dons, ni prestations à prix préférentiel, ni avantages directs ou indirects ;
• les collectivités territoriales et établissements publics — l’utilisation de moyens de la commune (personnel, matériel, locaux, véhicules, messagerie) à des fins électorales est constitutive d’un concours en nature prohibé ;
• les États étrangers et personnes morales de droit étranger, quelle que soit la forme du financement ;
• les personnes physiques étrangères non résidentes en France.

Le Conseil d’État a jugé que constitue un don prohibé l’utilisation, à des fins électorales, des moyens mis à la disposition du maire pour assurer le fonctionnement du service public (CE, 17 févr. 2015, n° 382732), ou la distribution par une association liée au candidat de kits pédagogiques accompagnés de la photographie du candidat sans aucune rétribution (CE, 18 août 2021, n° 449592).

IV. Les dépenses électorales

A. La notion de dépense électorale

Le Code électoral ne définit pas expressément la notion de « dépense électorale ». C’est la jurisprudence qui en a forgé les critères. Est considérée comme une dépense électorale toute dépense exposée en vue de l’élection et pendant la période de financement. Le critère téléologique (la finalité électorale) est apprécié in concreto par le juge, qui tient compte notamment du contenu, de la tonalité et de la date de la dépense.

Ainsi, le Conseil d’État a jugé qu’un bulletin municipal consacré au bilan de mandat du candidat sortant, diffusé en période pré-électorale, devait être regardé comme un instrument de propagande électorale inscriptible au compte de campagne (CE, 21 août 1996, n° 177490). De même, un publi-reportage, même sans référence explicite aux élections à venir, peut constituer une campagne de promotion publicitaire soumise à comptabilisation (CE, 6 mai 2015, n° 385865).

L’article L. 52-11 du Code électoral précise que les dépenses à comptabiliser sont celles exposées « pour leur compte » par les candidats ou leurs listes, autres que les dépenses de propagande directement prises en charge par l’État. Ces dernières (impression et affichage des bulletins de vote, circulaires et affiches officielles) sont remboursées directement par les préfectures aux candidats ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés, et n’entrent donc pas dans l’assiette du plafond.

B. Le plafonnement des dépenses

Le montant des dépenses électorales est plafonné en application de l’article L. 52-11, en fonction de la population de la circonscription. Le plafond est majoré pour les listes présentes au second tour. Le dépassement de ce plafond constitue en soi une irrégularité grave portant atteinte à la sincérité du scrutin, en ce qu’il confère au candidat concerné un avantage financier illicite, et entraîne la saisine automatique du juge de l’élection par la CNCCFP.

Il convient de souligner que sont prises en compte dans le calcul du plafond non seulement les dépenses réglées par le mandataire, mais également les concours en nature, évalués à leur valeur marchande.

C. Les concours en nature

Les concours en nature correspondent à toute prestation dont le candidat a bénéficié sans contrepartie pécuniaire ou à prix inférieur à celui habituellement pratiqué. Ils doivent être évalués et déclarés dans le compte de campagne. La CNCCFP assimile les concours en nature de personnes physiques à des dons s’agissant du plafonnement (4 600 euros par personne physique). Un concours en nature provenant d’une personne morale autre qu’un parti politique est formellement interdit.

Sont notamment considérés comme des concours en nature à déclarer : la mise à disposition gracieuse d’un local pour la campagne, la participation non rémunérée d’un prestataire professionnel à la conception des supports de communication, ou encore, pour un candidat élu au cours d’un précédent mandat, le bilan de mandat dès lors que son coût est pris en charge hors du cadre institutionnel normal. À l’inverse, le bénévolat de simples militants n’a pas, en principe, à être valorisé.

D. Les dépenses numériques

La CNCCFP contrôle désormais systématiquement les dépenses numériques. En application des articles L. 52-8 et L. 52-12, toute dépense engagée pour promouvoir des publications sur les réseaux sociaux, améliorer le référencement d’un site de campagne ou financer des campagnes publicitaires ciblées (Meta Ads, Google Ads, etc.) doit obligatoirement figurer dans le compte de campagne. Le non-respect de cette obligation peut entraîner le rejet du compte.

S’agissant des influenceurs, une campagne structurée et organisée avec l’équipe de campagne doit être valorisée au tarif du marché et inscrite au compte, même en l’absence de rémunération directe. La CNCCFP a précisé dans ses recommandations qu’elle n’entend plus sanctionner l’usage des abonnements X Premium dont l’effet sur la visibilité est limité et le coût très faible.

E. La règle de transit par le mandataire

L’article L. 52-4 impose que l’ensemble des dépenses électorales soit réglé exclusivement par le mandataire financier, via le compte bancaire dédié. Le règlement direct d’une dépense électorale par le candidat lui-même, sans passage par le mandataire, constitue une irrégularité susceptible d’entraîner le rejet du compte, sauf circonstances très exceptionnelles de force majeure. Les menues dépenses directement réglées par le candidat doivent demeurer d’un montant très faible et faire l’objet d’une justification précise.

F. L’équilibre du compte

Le compte de campagne doit être en équilibre ou en excédent au moment de son dépôt. Un compte déficitaire ne peut être déposé. En cas d’excédent, le solde positif du compte est, à l’issue du contrôle, reversé par le mandataire à un organisme désigné par la CNCCFP (en pratique, la Fondation de France pour les élections nationales, par analogie applicable aux autres scrutins). Il est rappelé que le compte ne peut être corrigé après son dépôt, bien que le candidat puisse adresser des éléments complémentaires d’explication.

V. La présentation par un expert-comptable

L’article L. 52-12 impose que le compte de campagne soit présenté par un membre de l’ordre des experts-comptables, chargé de le mettre en état d’examen et de s’assurer de la présence des pièces justificatives requises. Cette obligation connaît deux exceptions :

• si le candidat a obtenu moins de 1 % des suffrages exprimés et n’a perçu aucun don de personnes physiques — dispense totale de dépôt ;
• si le candidat a obtenu moins de 5 % des suffrages exprimés et que le total des recettes et des dépenses est inférieur à 4 000 euros — simple transmission des relevés de compte bancaire suffit.

La non-présentation du compte par un expert-comptable hors ces hypothèses entraîne son rejet automatique, sauf cas de force majeure dûment caractérisé (extériorité, imprévisibilité, irrésistibilité). Il est recommandé de désigner l’expert-comptable dès le début de la campagne, un désignation tardive pouvant conduire ce dernier à refuser la mission.

VI. Le contrôle par la CNCCFP

A. L’instruction et la procédure contradictoire

Après le dépôt des comptes, la CNCCFP procède à leur instruction. En application de l’article L. 52-15, elle approuve, réforme ou rejette les comptes présentés, mais seulement après une procédure contradictoire lorsqu’elle envisage de les rejeter ou de les réformer. Cette procédure contradictoire permet au candidat de faire valoir ses observations avant que la Commission se prononce. Le Conseil d’État a précisé que la Commission n’est pas tenue au contradictoire lorsqu’elle constate simplement l’absence de dépôt du compte (CE, 14 sept. 2015, n° 386043).

La CNCCFP se prononce dans un délai de six mois à compter de l’expiration du délai de dépôt. Passé ce délai, les comptes sont réputés approuvés. Pour les municipales de 2026, la date limite de notification des décisions aux scrutins contentieux est fixée au 22 juillet 2026.

B. Les décisions possibles

1. L’approbation

L’approbation ouvre le droit au remboursement forfaitaire de l’État, égal à 47,5 % du plafond de dépenses applicable, pour les candidats ayant obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés au premier tour. Ce remboursement ne peut excéder le montant de l’apport personnel du candidat retracé dans le compte.

2. La réformation

La CNCCFP peut réformer le compte, notamment en excluant des dépenses ne présentant pas de caractère électoral ou en reclassant certaines opérations. La réformation peut conduire à une réduction du montant du remboursement forfaitaire, sans pour autant aboutir au rejet. Elle n’entraîne pas la saisine du juge de l’élection, à moins que la réformation ne fasse apparaître un dépassement du plafond.

3. Le rejet

Le rejet intervient en cas de violation d’une formalité substantielle ou de constatation d’une irrégularité particulièrement grave. Il entraîne la saisine automatique du juge de l’élection par la CNCCFP en application de l’article L. 52-15. La liste des cas pouvant justifier le rejet est vaste : non-présentation par un expert-comptable, absence de compte bancaire unique, financement illicite par une personne morale, omission délibérée de dépenses significatives.

Constituent des formalités substantielles dont le non-respect entraîne le rejet : le délai de dépôt, la signature du compte, la présentation par un expert-comptable. À titre d’illustration, le Conseil d’État a confirmé le rejet d’un compte dont les deux membres du binôme n’avaient pas apposé leur signature, nonobstant l’absence de volonté délibérée (CE, 11 oct. 2022, n° 465708).

C. La transmission au parquet

Lorsque la CNCCFP relève des irrégularités de nature à contrevenir aux dispositions des articles L. 52-4 à L. 52-13 et L. 52-16 du Code électoral, elle est tenue de transmettre le dossier au parquet. Cette transmission peut aboutir à des poursuites pénales sur le fondement de l’article L. 113-1 du Code électoral.

VII. Les sanctions

A. La perte du remboursement forfaitaire

La perte du remboursement de l’État constitue une sanction automatique, sans intervention du juge, dans les hypothèses de : rejet du compte de campagne, dépôt tardif, dépassement du plafond des dépenses, ou non-dépôt du compte. Elle frappe le candidat indépendamment de tout prononcé d’inéligibilité. L’article L. 52-11-1 ne prévoit aucune exception à cette règle.

B. L’inéligibilité (art. L. 118-3 C. élect.)

L’article L. 118-3 du Code électoral, dans sa rédaction issue de la loi du 2 décembre 2019, confère au juge de l’élection, saisi par la CNCCFP, le pouvoir de déclarer inéligible le candidat :

• qui n’a pas déposé son compte dans les conditions et le délai prescrits ;
• dont le compte fait apparaître un dépassement du plafond des dépenses ;
• dont le compte a été rejeté à bon droit.

L’inéligibilité est prononcée pour une durée maximale de trois ans et s’applique à toutes les élections. Elle n’a pas d’effet sur les mandats acquis antérieurement à la date de la décision. En cas de scrutin de liste, elle s’applique au candidat tête de liste.

L’inéligibilité n’est toutefois pas automatique : le juge ne peut la prononcer que s’il constate un manquement caractérisé à une règle substantielle présentant un caractère délibéré. Pour déterminer la gravité du manquement, le juge tient compte de l’ensemble des circonstances de l’espèce, en particulier de l’importance de l’avantage irrégulièrement consenti et de la possibilité que ce manquement ait été susceptible de porter atteinte, de manière sensible, à l’égalité entre les candidats (CE, Ass., 4 juill. 2011, n° 338033).

Le Conseil d’État a rappelé que ni la faiblesse des montants en cause ni les difficultés rencontrées par le mandataire pour ouvrir un compte bancaire ne permettent d’écarter le constat d’un manquement caractérisé (CE, 9 nov. 2021, n° 448318, mentionné aux Tables du Recueil Lebon). En revanche, le juge peut ne pas prononcer l’inéligibilité lorsque, compte tenu de l’ensemble des circonstances, le manquement ne revêt pas un caractère délibéré (CE, 17 avr. 2015, n° 385963).

En cas de non-dépôt total du compte, la jurisprudence est particulièrement sévère : l’absence de dépôt fait obstacle à tout contrôle et est sanctionnée, en règle générale, par l’inéligibilité maximale de trois ans. Le Conseil constitutionnel a appliqué cette règle à 85 candidats lors des élections législatives de 2017.

C. L’annulation de l’élection

Lorsque le juge de l’élection déclare inéligible un candidat proclamé élu, il annule l’élection ou le déclare démissionnaire d’office si l’élection n’a pas été contestée. Dans l’attente d’une nouvelle élection, une délégation spéciale remplit les fonctions du conseil municipal (art. L. 2121-35 CGCT). L’annulation peut également être prononcée, indépendamment du contentieux des comptes, lorsque des irrégularités de financement ont été de nature à altérer la sincérité du scrutin.

En dehors du contentieux des comptes, le dépassement du plafond constitue en soi une irrégularité portant atteinte à la sincérité du scrutin, en ce qu’il confère un avantage financier illicite, susceptible d’entraîner l’annulation sans qu’il soit nécessaire d’en mesurer l’influence effective sur les résultats (Nausica Avocats, La protestation électorale aux élections municipales, mars 2026).

D. Les sanctions pénales

L’article L. 113-1 du Code électoral réprime les infractions aux règles de financement électoral. Les peines encourues peuvent aller jusqu’à trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende pour le financement illicite de campagne électorale. En cas de détournement de fonds publics associé, les peines peuvent atteindre dix ans d’emprisonnement, 150 000 euros d’amende et cinq ans de radiation des listes électorales.

VIII. Le contentieux et son calendrier

A. La juridiction compétente

Le contentieux des comptes de campagne pour les élections municipales relève du tribunal administratif en qualité de juge de l’élection. Ce dernier est saisi soit sur protestation électorale formée dans un délai de cinq jours suivant la proclamation des résultats, soit directement par la CNCCFP lorsqu’elle saisit le juge en application de l’article L. 52-15. Le Conseil d’État statue en appel, puis en cassation. La Cour administrative d’appel de Paris est compétente en premier appel pour les décisions rendues par les tribunaux administratifs.

B. L’office du juge de l’élection saisi par la CNCCFP

Lorsque le tribunal administratif est saisi par la CNCCFP, il apprécie de manière autonome si le compte a été rejeté à bon droit et si l’inéligibilité doit être prononcée. Si le juge estime que la CNCCFP n’a pas statué à bon droit, il fixe lui-même, d’office, le montant du remboursement forfaitaire dû au candidat (art. L. 118-2, issu de la loi du 14 avril 2011). Il ne peut en revanche aggraver la sanction sur le seul appel de la personne frappée d’inéligibilité.

Conclusion

Le régime juridique du contrôle des comptes de campagne aux élections municipales se caractérise par une exigence formelle et matérielle d’une rigueur particulière. La jurisprudence constante du Conseil d’État illustre que les obligations liées au financement électoral sont des règles substantielles dont le respect conditionne non seulement le remboursement forfaitaire de l’État, mais l’existence même du mandat électoral. La bonne foi du candidat, si elle peut atténuer la sanction d’inéligibilité dans certaines circonstances, ne dispense pas du respect des formalités ni ne prémunit contre le rejet du compte.

La montée en puissance du contrôle des dépenses numériques, la rigueur accrue exercée sur les concours en nature provenant de collectivités territoriales ou de personnes morales, et la mobilisation de près de 150 rapporteurs formés par la CNCCFP pour instruire plus de 4 800 comptes de campagne dans le cadre des municipales 2026, témoignent de l’intensification du contrôle. Dans ce contexte, la préparation rigoureuse du compte de campagne, dès l’ouverture de la période de financement, constitue une nécessité absolue pour tout candidat soucieux de sécuriser son élection.