Maire et canicule: quels pouvoirs, quels responsabilités?

Chaque été ramène son lot d’épisodes caniculaires, et avec eux la question, trop souvent éludée, de la place exacte du maire dans le dispositif de gestion de crise. On présente volontiers ses interventions comme de simples facultés : ouvrir une salle rafraîchie, élargir les horaires des piscines, désigner un référent canicule. Cette lecture est incomplète. Derrière ces prérogatives se dissimule un socle d’obligations dont la méconnaissance expose la commune, et parfois l’élu lui-même, à voir sa responsabilité recherchée.

Une obligation légale clairement identifiée : le registre communal des personnes vulnérables

La première obligation du maire est sans ambiguïté. L’article L. 121-6-1 du Code de l’action sociale et des familles lui impose d’instituer et de tenir à jour, tout au long de l’année, un registre nominatif des personnes âgées et des personnes en situation de handicap vivant à domicile qui en font la demande. Née directement de la canicule meurtrière de 2003, par la loi du 30 juin 2004, cette obligation s’inscrit dans le « plan départemental d’alerte et d’urgence » prévu à l’article L. 116-3 du même code et mis en œuvre sous l’autorité du préfet.

L’inscription demeure facultative et repose sur une démarche volontaire (article R. 121-3 du Code de l’action sociale et des familles) : le maire ne saurait y porter d’office un administré ni exercer le moindre pouvoir d’appréciation sur la situation du déclarant. La loi du 8 avril 2024, dite « Bien vieillir », est venue rénover ce cadre en facilitant l’identification et la transmission des données par les services sociaux, signe que le législateur considère cet outil comme une pièce maîtresse de la protection des plus fragiles — et non comme une formalité.

Du pouvoir de police générale à l’obligation d’agir

Au-delà du registre, c’est le pouvoir de police générale du maire qui se trouve mobilisé. L’article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales lui confie le soin d’assurer la sécurité et la salubrité publiques, et notamment, en son 5°, de prévenir et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, les fléaux calamiteux et accidents naturels. La canicule entre pleinement dans ce champ. L’article L. 2212-4 du même code prolonge ce dispositif : en cas de danger grave ou imminent, le maire prescrit l’exécution des mesures de sûreté exigées par les circonstances.

À ce titre, il lui revient de veiller au bon fonctionnement du réseau d’eau potable, de reporter, aménager ou interdire les manifestations — sportives notamment — exposant le public, ou encore d’adapter temporairement les horaires des chantiers sur la voie publique. Il importe de souligner que, contrairement à une idée répandue, le maire ne dispose d’aucun choix discrétionnaire sur l’opportunité même d’intervenir face à un péril connu. Depuis l’arrêt Doublet (CE, sect., 23 octobre 1959), l’autorité de police est tenue de prendre les mesures indispensables pour faire cesser un péril grave résultant d’une situation particulièrement dangereuse pour l’ordre public.

La carence fautive : le cœur du risque contentieux

C’est ici que se loge l’essentiel du risque. L’inaction du maire face à un trouble caractérisé constitue une faute susceptible d’engager la responsabilité de la commune. La jurisprudence s’est notablement durcie : le juge administratif n’exige plus la démonstration d’une faute lourde et se satisfait désormais d’une faute simple lorsque l’action de l’administration ne présente aucune difficulté particulière (CE, 28 novembre 2003, Commune de Moissy-Cramayel). Une carence dans l’exercice des pouvoirs de police suffit ainsi, en elle-même, à fonder la condamnation de la collectivité.

Trois éléments doivent toutefois être réunis pour qu’un administré obtienne réparation : l’existence d’un trouble à l’ordre public ou d’un péril grave, la preuve de la carence du maire au regard d’une obligation d’agir précisément fondée, et — condition procédurale impérative — l’envoi préalable d’une demande indemnitaire chiffrée à la commune (article R. 421-1, alinéa 2, du Code de justice administrative), à défaut de laquelle le recours serait irrecevable. Le juge peut au surplus enjoindre au maire de prendre les mesures nécessaires pour faire cesser le trouble (CE, 27 juillet 2015, Baey c/ Commune d’Hébuterne). Enfin, en cas d’inaction persistante, l’article L. 2215-1 du Code général des collectivités territoriales autorise le préfet à se substituer au maire après mise en demeure restée sans suite, les charges et la responsabilité demeurant à la commune.

Une responsabilité qui peut devenir personnelle

La carence n’engage pas seulement la collectivité. En présence d’un dommage corporel, la responsabilité pénale de l’élu peut être recherchée sur le fondement des articles L. 2123-34 du Code général des collectivités territoriales et 121-3 du Code pénal, dès lors qu’est établie une faute caractérisée exposant autrui à un risque d’une particulière gravité qu’il ne pouvait ignorer. Le seuil reste élevé, mais l’hypothèse n’est pas malheureusement que théorique au regard de la mortalité associée aux vagues de chaleur.

En définitive, la gestion communale de la canicule ne relève pas de la seule diligence administrative : elle s’analyse comme l’exécution d’obligations juridiquement sanctionnées, dont l’anticipation, dès la veille saisonnière du 1er juin, constitue la meilleure protection de la commune contre le risque contentieux.