Quand un syndicat intercommunal retient indûment une redevance de domaine public d’une station de ski

Le tribunal administratif de Pau a rendu, le 30 janvier 2026, un jugement qui mérite l’attention des praticiens du droit des collectivités territoriales et du droit domanial. L’affaire, née d’un différend financier entre une commune de montagne et un syndicat intercommunal gestionnaire d’une station de ski, offre des enseignements utiles sur les limites du pouvoir des syndicats intercommunaux à l’égard des communes non membres, ainsi que sur le régime de recevabilité des conclusions indemnitaires jointes à un recours pour excès de pouvoir.

Les faits — La commune de Cadeilhan-Trachère est propriétaire de terrains sur lesquels est implantée une partie du domaine skiable de Saint-Lary-Soulan. Par un bail de 1953, puis une convention de 1999, elle a autorisé la commune de Saint-Lary-Soulan à exploiter ces terrains, moyennant le versement annuel d’une redevance. Le SIVU Aure 2000, créé entre Saint-Lary-Soulan, Aulon et Vignec pour gérer le domaine skiable, a conclu avec la société Altiservice une délégation de service public, aux termes de laquelle cette dernière lui verse une redevance d’occupation du domaine public équivalant à 5 % de son chiffre d’affaires. Le SIVU reversait habituellement à Cadeilhan-Trachère la part lui revenant. En 2022, invoquant les difficultés économiques liées à la covid-19, le comité syndical du SIVU décide de conserver cette somme pour financer des investissements propres à la station. La commune lésée saisit le tribunal.

Sur l’irrégularité de convocation 

La commune invoquait d’abord une irrégularité de convocation du comité syndical, fondée sur l’article L. 2121-11 du CGCT, qui prévoit un délai de trois jours francs pour les communes de moins de 3 500 habitants. Le tribunal rappelle utilement que les EPCI, en application de l’article L. 5211-1 du même code, sont soumis non pas aux règles des petites communes mais à celles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus, soit un délai de cinq jours francs. Le moyen, fondé sur le mauvais texte, est écarté.

Sur le fond : la commune non membre ne peut contribuer aux charges du syndicat

C’est sur ce terrain que la décision est la plus intéressante. Le tribunal constate  que Cadeilhan-Trachère n’a jamais adhéré au SIVU Aure 2000, ni lors de sa création ni depuis. Elle n’est donc pas une commune associée au sens de l’article L. 5212-19 du CGCT et ne peut, à ce titre, être contrainte de contribuer aux recettes du syndicat. La convention de 1999 et le bail de 1953 ne sauraient davantage être interprétés comme un transfert de compétence au profit du syndicat, aucun de ces textes ne prévoyant de participation financière à la charge de Cadeilhan-Trachère au titre du fonctionnement ou de l’investissement de la station. Le raisonnement du SIVU selon lequel la commune bénéficiant d’une part de la redevance versée par Altiservice devrait en retour contribuer aux dépenses d’investissement  est rejeté : percevoir une redevance de domaine public ne crée aucune obligation de financer les équipements d’un syndicat dont on n’est pas membre. La délibération est donc annulée en tant qu’elle prive la commune de la somme qui lui était due.

Sur les conclusions indemnitaires : l’irrecevabilité faute de demande préalable

La commune avait également demandé 10 000 euros en réparation du préjudice financier résultant de la rétention illégale des fonds. Le tribunal rappelle une règle procédurale fondamentale : toute conclusion tendant au paiement d’une somme d’argent n’est recevable qu’après présentation d’une demande indemnitaire préalable à l’administration, en vertu de l’article R. 421-1 du CJA. Le fait que la requête soit intitulée « recours de plein contentieux » n’y change rien : dès lors que des conclusions en annulation et des conclusions indemnitaires sont jointes dans la même instance, cela ne confère pas à l’ensemble le caractère d’un recours de plein contentieux dispensé de demande préalable. Faute d’avoir saisi le SIVU d’une telle demande avant de saisir le juge, les conclusions indemnitaires sont irrecevables.

Cette affaire illustre deux écueils fréquents dans le contentieux intercommunal. D’une part, un syndicat ne peut imposer des charges financières à une commune extérieure à son périmètre, quand bien même des conventions de mise à disposition de terrain auraient été conclues en amont : le lien contractuel ne vaut pas adhésion. D’autre part, on ne peut pas faire l’économie d’une demande indemnitaire préalable, sous peine de voir irrecevables des conclusions pourtant fondées sur un solide terrain.

TA Pau, 30 janvier 2026, n° 2200656