Sanction conventionnelle d’une caisse d’assurance maladie : l’urgence ne se présume pas, elle se documente

Pour un centre de santé ou un professionnel libéral, la suspension de la possibilité d’exercer dans le cadre conventionnel équivaut, en pratique, à une mise à l’arrêt. Les patients ne bénéficient plus du tiers payant ni du remboursement dans les conditions habituelles, la patientèle se détourne, la trésorerie se tend en quelques semaines. On comprend que la première réaction soit de saisir le juge des référés. Encore faut-il franchir le premier obstacle, qui est aussi le plus fréquemment fatal : la condition d’urgence.

L’ordonnance rendue le 20 août 2026 par le juge des référés du Conseil d’État en offre une démonstration nette. Une association gestionnaire d’un centre de santé bucco-dentaire s’était vu infliger, par le directeur général d’une caisse primaire d’assurance maladie, la suspension de la possibilité d’exercer dans le cadre conventionnel pour une durée de cinq ans sans sursis, assortie de la suspension du versement des rémunérations forfaitaires autres qu’à l’acte. Le tribunal administratif avait rejeté sa demande de suspension faute d’urgence. Le pourvoi formé contre cette ordonnance n’est pas admis.

Le filtre de l’admission des pourvois en matière de référé

La décision rappelle d’abord une mécanique procédurale que les justiciables découvrent souvent trop tard. Le pourvoi en cassation devant le Conseil d’État fait l’objet d’une procédure préalable d’admission, l’admission étant refusée lorsque le pourvoi est irrecevable ou n’est fondé sur aucun moyen sérieux. S’y ajoute, pour les ordonnances de référé rendues en premier et dernier ressort, une procédure allégée permettant au président de la chambre de ne pas admettre par ordonnance les pourvois manifestement dépourvus de fondement, sans instruction contradictoire préalable ni audience publique.

Concrètement, cela signifie que le pourvoi en cassation contre une ordonnance de référé n’offre pas une seconde chance de plaider le dossier. Les moyens invoqués, tirés de la dénaturation des pièces et de l’erreur de droit commise par le premier juge dans l’appréciation de l’urgence, ont été écartés d’un trait, le Conseil d’État jugeant manifeste qu’aucun n’était de nature à permettre l’admission. La dénaturation, en particulier, est un moyen exigeant : il ne suffit pas de démontrer que le juge du fond aurait pu apprécier différemment les pièces, il faut établir qu’il en a méconnu le sens et la portée de manière manifeste.

Construire la démonstration de l’urgence dès la première instance

Toute la partie utile du travail se joue donc devant le tribunal administratif, et elle se joue sur les pièces. Le premier juge avait relevé qu’aucun élément n’était produit de nature à établir l’atteinte portée à la situation de l’association et à celle de ses patients ; il avait également retenu qu’un transfert de gestion du centre de santé était envisagé, ce qui atténuait l’effet immédiat de la sanction, et pris en compte l’intérêt public qui s’attache au contrôle de la régularité des dépenses d’assurance maladie.

Chacun de ces trois éléments désigne, en creux, ce qu’un dossier solide doit comporter. Sur la situation financière, il faut produire les comptes des derniers exercices, l’état de la trésorerie, l’évolution mensuelle du chiffre d’affaires depuis la notification de la sanction, les échéances de charges fixes et de masse salariale, et la projection de rupture de trésorerie. Sur la situation des patients, il faut établir la file active, la part des bénéficiaires de la complémentaire santé solidaire, l’offre de soins disponible dans le secteur et les délais de rendez-vous alternatifs. Sur l’organisation, il faut clarifier sans ambiguïté la structure de gestion, car toute incertitude est interprétée comme une atténuation du préjudice.

Il faut enfin intégrer que le juge met en balance l’intérêt public. Les sanctions conventionnelles interviennent le plus souvent après un contrôle d’activité portant sur des facturations, et l’intérêt qui s’attache à la préservation des deniers sociaux pèse lourd. La contestation de l’urgence doit donc s’accompagner d’une critique substantielle de la sanction elle-même : proportionnalité au regard de la durée retenue, respect de la procédure conventionnelle et des droits de la défense, exactitude matérielle des griefs, ancienneté des faits. Un dossier qui articule la gravité des conséquences économiques et la fragilité juridique de la mesure a de bien meilleures chances de prospérer.

Une observation, enfin, sur le calendrier. La sanction avait été notifiée le 19 février 2026, l’ordonnance de première instance rendue le 7 avril, et la décision du Conseil d’État est intervenue le 20 août. Près de six mois se sont écoulés avant que la voie du référé ne soit définitivement close, sans qu’aucune décision ne soit intervenue au fond. Cette temporalité invite à ne jamais négliger le recours au fond, seul susceptible d’obtenir l’annulation de la sanction, et à le déposer sans attendre l’issue du référé.

CE, juge des référés, 20 août 2026, n° 51505