Sanction relative aux certificats d’économies d’énergie : le Conseil d’État encadre le pouvoir d’annulation de l’administration

Le dispositif des certificats d’économies d’énergie (CEE), pierre angulaire de la politique nationale de sobriété énergétique, repose sur des obligations pesant sur les fournisseurs d’énergie et sur un contrôle exigeant de l’administration, susceptible de déboucher sur de lourdes sanctions. Par une ordonnance du 15 juin 2026, le juge des référés du Conseil d’État a suspendu l’exécution d’une décision ministérielle infligeant à une société délégataire une sanction pécuniaire plafonnée à plus de cinq millions d’euros, assortie de l’annulation d’un volume considérable de certificats et d’une mise en demeure d’en acquérir.

La singularité de l’affaire tient à ce que le volume de certificats annulés excédait très largement celui figurant au compte de l’intéressée. Saisi sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, dont l’exercice revêt, en cette matière, un effet suspensif de plein droit, le juge devait apprécier si la condition d’urgence et celle tenant à l’existence d’un doute sérieux étaient réunies. La question centrale portait sur l’étendue du pouvoir d’annulation conféré au ministre par l’article L. 222-2 du code de l’énergie, et sur l’incidence des dispositions issues de la loi du 22 août 2021.

Un doute sérieux né de l’excès du volume annulé

La condition d’urgence appelait peu de discussion. Le juge relève que les risques pesant sur la viabilité économique de la société (liquidation à brève échéance compte tenu du montant de la pénalité, du volume des certificats susceptibles d’être annulés et des pénalités contractuelles encourues envers ses partenaires obligés) étaient avérés, sans que le ministre n’établît l’existence d’une urgence inverse à exécuter immédiatement la sanction.

Le cœur de l’ordonnance se situe sur le terrain du doute sérieux. La décision contestée avait annulé des certificats à hauteur de plusieurs milliards de kilowattheures cumac, alors que le compte de la société n’en comportait qu’une fraction. Or l’article L. 222-2, 3°, du code de l’énergie autorise le ministre à annuler des certificats d’économies d’énergie de l’intéressé « d’un volume égal à celui concerné par le manquement ». La société soutenait que les certificats susceptibles d’être annulés ne pouvaient s’entendre que de ceux qu’elle détenait effectivement à la date de la sanction, et que l’article L. 222-3-1, introduit par la loi du 22 août 2021, n’avait pas modifié cette règle : ce texte se borne à organiser, lorsque le redevable ne détient pas les certificats nécessaires, une obligation d’acquisition puis, à défaut, un versement au Trésor public.

En l’état de l’instruction, le moyen tiré de l’incompétence du ministre pour annuler un volume excédant les certificats réellement détenus est apparu propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision. Les deux conditions de l’article L. 521-1 étant ainsi réunies, la suspension a été prononcée.

Une lecture restrictive du pouvoir de sanction, lourde de conséquences pratiques

L’ordonnance s’inscrit dans une logique constante : la sanction administrative, parce qu’elle porte une atteinte grave aux droits de son destinataire, s’interprète strictement et ne saurait excéder les limites fixées par le législateur. En distinguant l’annulation des certificats détenus — sanction au sens du 3° de l’article L. 222-2 — du mécanisme de substitution organisé par l’article L. 222-3-1, le juge des référés rappelle que l’obligation d’acquérir des certificats, puis de se libérer par un versement au Trésor, relève d’un régime distinct qui ne se confond pas avec le pouvoir d’annulation.

Pour les obligés et délégataires confrontés à un contrôle du Pôle national des certificats d’économies d’énergie, la décision présente un intérêt pratique majeur : elle conforte la possibilité de contester utilement, en référé, une sanction dont le quantum ou les modalités excéderaient le cadre légal, en s’appuyant sur l’effet suspensif de plein droit que confère, en cette matière, l’article R. 222-12 du code de l’énergie. La solution demeure toutefois provisoire : le jugement au fond, déjà introduit par un recours de plein contentieux, tranchera la portée exacte de l’article L. 222-3-1 et la question de savoir si l’administration peut, par le jeu de la mise en demeure d’acquérir, atteindre indirectement un volume supérieur aux certificats inscrits au compte.

Conclusion

Cette ordonnance illustre la vigilance du juge administratif face à des sanctions dont l’ampleur peut menacer la survie même de l’entreprise. Elle rappelle que le pouvoir de sanction du ministre, si étendu soit-il, demeure enserré dans les limites du texte qui le fonde. Les opérateurs visés par un contrôle en matière de certificats d’économies d’énergie ont tout intérêt à faire examiner sans délai la régularité de la procédure et la proportionnalité de la mesure. Le cabinet Nausica Avocats accompagne les entreprises et les acteurs publics dans la contestation des sanctions administratives et la mise en œuvre des référés d’urgence.

Conseil d’État, juge des référés, 15 juin 2026, n° 515657