Votation citoyenne locale : la frontière entre consultation publique facultative et référendum local précisée

Les consultations dites « citoyennes », par lesquelles une collectivité sollicite l’avis de ses habitants avant d’arrêter une décision, se sont multipliées. Leur nature juridique demeurait toutefois incertaine, oscillant entre le référendum local, la consultation des électeurs et la simple participation du public. Par un arrêt de formation plénière du 12 juin 2026, la cour administrative d’appel de Paris a clarifié cette question à l’occasion d’une « votation citoyenne » organisée par l’exécutif d’une grande collectivité urbaine sur la tarification du stationnement des véhicules les plus lourds et polluants.

Des électeurs et des propriétaires de tels véhicules avaient contesté la décision d’organiser cette votation. Le tribunal administratif avait rejeté leur demande comme irrecevable, faute d’intérêt à agir. La cour annule cette ordonnance, juge recevable la demande de certains requérants, puis, par la voie de l’évocation, en rejette le bien-fondé. Au-delà de la solution d’espèce, l’arrêt définit le régime juridique de ces consultations facultatives et les conditions du contrôle juridictionnel auquel elles sont soumises, contribuant ainsi à structurer un contentieux appelé à se développer.

Une consultation facultative distincte du référendum et de la consultation des électeurs

La cour distingue trois dispositifs que la pratique tend à confondre. Le référendum local, régi par l’article LO 1112-1 du code général des collectivités territoriales, confère une portée décisionnelle à un projet de délibération soumis aux électeurs. La consultation des électeurs, prévue à l’article L. 1112-15 du même code, ne constitue qu’une demande d’avis portant sur un projet de décision. À côté de ces deux procédures formalisées, l’article L. 1111-2, combiné à l’article L. 131-1 du code des relations entre le public et l’administration, permet à la collectivité d’associer le public à la conception d’une réforme ou à l’élaboration d’un projet, selon des modalités qu’elle fixe librement.

La cour juge que la votation litigieuse relevait de cette dernière catégorie : décidée par l’organe exécutif, sur un sujet relevant de la compétence de l’assemblée délibérante, elle visait à recueillir l’avis du public en vue de l’élaboration d’un projet de délibération, sans revêtir de caractère décisionnel. Elle n’entrait donc ni dans le champ du référendum local, ni dans celui de la consultation des électeurs.

De cette qualification découle un régime contentieux spécifique. La décision de procéder à une telle consultation — qui en fixe les objectifs, en détermine l’objet et en définit le périmètre — est susceptible de recours pour excès de pouvoir. En revanche, les modalités d’organisation de la consultation ne peuvent être utilement contestées qu’à l’encontre des décisions prises à son issue, lorsque la consultation forme partie intégrante d’un même processus décisionnel.

Un intérêt à agir apprécié au regard de l’objet de la consultation

Sur la recevabilité, la cour opère une distinction décisive. La seule qualité d’électeur de la collectivité ne suffit pas à conférer un intérêt à agir contre la décision d’organiser une consultation sur la tarification d’une catégorie de véhicules. En revanche, les propriétaires des véhicules visés, amenés à stationner sur le territoire concerné, justifient d’un intérêt à agir eu égard à l’objet de la mesure, quand bien même ils résideraient dans une collectivité voisine.

Statuant ensuite au fond par évocation, la cour écarte l’ensemble des moyens. L’exécutif local n’était pas incompétent : chargé de préparer les délibérations de l’assemblée, il pouvait associer le public à l’élaboration d’un projet sans transférer aux personnes consultées les compétences de cette assemblée. La question posée, qui renvoyait aux critères légaux de modulation tarifaire, ne portait pas atteinte par elle-même à la sincérité de la consultation ; le périmètre retenu apparaissait pertinent au regard de l’objet ; et la consultation, dépourvue de caractère décisionnel, ne pouvait être entachée de détournement de pouvoir ou de procédure. La demande est donc rejetée.

Conclusion

Cet arrêt de formation plénière offre une grille de lecture précieuse pour les collectivités comme pour les justiciables. Il sécurise le recours aux consultations citoyennes facultatives tout en en délimitant le contrôle : la décision de consulter est attaquable, sa sincérité vérifiable, mais ses modalités ne se discutent qu’à l’encontre des actes pris à son issue. Pour un riverain, un usager ou une association souhaitant contester une telle consultation, la démonstration d’un intérêt à agir suppose un lien direct avec l’objet de la mesure. Le cabinet Nausica Avocats conseille les particuliers, les associations et les collectivités dans le contentieux de la participation du public et des décisions locales.

Cour administrative d’appel de Paris, formation plénière, 12 juin 2026, n° 24PA01604