Émeutes et responsabilité de l’État : la police administrative face au transfert du risque vers les assureurs privés

L’État est, en France, le dépositaire exclusif du monopole de la force légitime. C’est à lui, et à lui seul, qu’incombe la mission de maintien de l’ordre public, laquelle constitue le cœur irréductible de la police administrative. Lorsque des émeutes causent des destructions massives, la question de la responsabilité se pose avec acuité : sur qui repose la charge des dommages ?

Deux jugements récents du tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie, rendus le 11 décembre 2025, viennent rappeler avec force que cette responsabilité pèse sur l’État (TA Nouvelle-Calédonie, 11 décembre 2025, Société Allianz IARD, n° 2500113 et n° 2500114). Pourtant, dans le même temps, le législateur s’emploie à instaurer un régime d’assurance obligatoire des risques liés aux émeutes, transférant de facto la charge financière de ce risque vers les assureurs privés. Ce mouvement suscite une interrogation fondamentale au regard du principe constitutionnel d’indelégabilité des pouvoirs de police.

I. L’État, garant de l’ordre public et responsable des défaillances de sa police administrative

Le cadre juridique de la responsabilité de l’État en matière de maintien de l’ordre repose sur un socle textuel et jurisprudentiel solidement établi. L’article L. 111-1 du code de la sécurité intérieure dispose que « la sécurité est un droit fondamental » et que l’État a le « devoir d’assurer la sécurité en veillant […] au maintien de la paix et de l’ordre publics, à la protection des personnes et des biens ».

Par ailleurs, l’article L. 211-10 du même code prévoit un régime de responsabilité sans faute de l’État pour les dommages résultant de crimes ou délits commis par des attroupements.

Ce double fondement – responsabilité pour faute liée à la carence dans le déploiement des forces de l’ordre et responsabilité sans faute pour les dommages causés par les attroupements – traduit une réalité constitutionnelle profonde : la police administrative, mission régalienne par excellence, ne saurait être exercée que par la puissance publique.

L’article 12 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 l’affirme : « La garantie des droits de l’Homme et du Citoyen nécessite une force publique : cette force est donc instituée pour l’avantage de tous, et non pour l’utilité particulière de ceux auxquels elle est confiée ».

La responsabilité des dommages causés par les émeutes repose donc sur l’État en sa qualité de titulaire exclusif du pouvoir de police qui supporte la charge de l’indemnisation des dommages survenus dans ce cadre.

II. Les jugements du tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie : une illustration topique de la faute de l’État

Les deux jugements rendus le 11 décembre 2025 par le tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie offrent une illustration remarquable de l’engagement de la responsabilité de l’État pour carence fautive dans l’exercice de ses pouvoirs de police. La société Allianz IARD, agissant en qualité de subrogée dans les droits de ses assurés victimes des émeutes de mai 2024 en Nouvelle-Calédonie, avait demandé la condamnation de l’État.

Le tribunal a retenu que l’État ne pouvait ignorer le risque pour l’ordre public lié au débat sur le dégel du corps électoral, compte tenu du durcissement progressif du mouvement de contestation sur plusieurs mois, des alertes répétées du haut-commissaire de la République et de la multiplicité des signaux précurseurs. En dépit de ces avertissements, le ministère de l’intérieur n’avait pas envoyé les renforts demandés, en partie du fait de la mobilisation des forces de l’ordre dans la perspective des Jeux olympiques de Paris. Le déséquilibre des forces était considérable : 1 300 membres des forces de l’ordre face à environ 8 000 émeutiers.

Le tribunal a également écarté l’argument de la force majeure, jugeant que les événements ne présentaient pas un caractère imprévisible compte tenu des précédents violents connus en Nouvelle-Calédonie. En conséquence, le tribunal a jugé que l’État, en s’abstenant de déployer en temps utile des forces de sécurité suffisantes alors qu’il disposait de délais pour le faire, avait commis une faute de nature à engager sa responsabilité. Cette solution réaffirme un principe cardinal : l’administration commet une faute lorsque, informée d’une situation dangereuse et à même de déterminer les risques encourus, elle s’abstient néanmoins d’agir.

III. La proposition de loi sur l’assurance émeutes : un transfert du risque régalien vers la sphère privée

Parallèlement à cette réaffirmation de la responsabilité étatique, le législateur s’engage dans une voie qui paraît contradictoire. La proposition de loi visant à garantir une solution d’assurance à l’ensemble des collectivités territoriales, adoptée à l’unanimité par le Sénat le 11 juin 2025, prévoit l’instauration d’une garantie obligatoire des dommages résultant d’émeutes dans les contrats d’assurance « dommages aux biens » (Sénat, proposition de loi n° 542, session 2024-2025 ; AJDA 2025, p. 1161, obs. E. Ducluseau). Un amendement gouvernemental reprenant ce dispositif a été déposé dans le cadre du projet de loi de finances pour 2026 et adopté par le Sénat en décembre 2025.

Ce mécanisme, inspiré des régimes CatNat et GAREAT, repose sur une surprime mutualisée à l’échelle nationale et la création d’un fonds de mutualisation plafonné à 1,5 milliard d’euros par an, dont la gestion serait confiée à la Caisse centrale de réassurance. Le constat qui justifie cette réforme est réel : la sinistrosité croissante, avec trois des dix mouvements d’émeutes les plus coûteux au monde depuis 2018 ayant eu lieu en France – Nouvelle-Calédonie 2024 (1 milliard d’euros), émeutes de l’été 2023 (700 millions d’euros), Gilets jaunes 2018 (256 millions d’euros) –, conduit les assureurs à déserter le marché des collectivités, avec une hausse des primes de 22,9 % en 2024 (Sénat, réponse à la question n° 05265 du 26 juin 2025, JO Sénat 15 janvier 2026, p. 157).

Cependant, l’instauration de cette garantie obligatoire opère, sur le plan de la théorie juridique, un renversement considérable. Elle revient à faire supporter par les assureurs privés – et in fine par l’ensemble des assurés – les conséquences financières d’une défaillance qui relève exclusivement de la sphère régalienne. L’État, qui dispose du monopole de la contrainte légitime et de la compétence exclusive de maintien de l’ordre, organise ainsi le transfert de la charge indemnitaire de ses propres carences vers des opérateurs privés.

IV. L’indélégabilité constitutionnelle de la police administrative : un obstacle à la privatisation du risque

La question dépasse le seul terrain de l’opportunité politique pour toucher aux fondements constitutionnels de notre ordre juridique. Dans sa décision du 15 octobre 2021 (Cons. const., 15 oct. 2021, n° 2021-940 QPC, Société Air France), le Conseil constitutionnel a érigé en principe inhérent à l’identité constitutionnelle de la France l’interdiction de déléguer à des personnes privées des compétences de police administrative générale inhérentes à l’exercice de la force publique. Ce principe, fondé sur l’article 12 de la Déclaration de 1789, bénéficie du degré de protection le plus élevé dans la hiérarchie des normes constitutionnelles : il s’impose même dans le cadre de la transposition du droit de l’Union européenne.

Cette décision constitue la consécration constitutionnelle d’une jurisprudence administrative constante. Le Conseil d’État juge de longue date que le pouvoir de police ne peut être confié à une personne privée, qu’il s’agisse d’édicter des réglementations (CE, 1er avril 1994, Commune de Menton, n° 144152) ou d’en contrôler l’application (CE, 29 décembre 1997, Commune d’Ostricourt, n° 170606). Les juridictions administratives sanctionnent en particulier le recours à des entreprises de sécurité privée dès lors qu’il tend à assurer des missions de surveillance générale de la voie publique (CAA Lyon, 7 mai 2003, n° 01LY02009).

Dès lors, une question de cohérence constitutionnelle se pose avec une acuité particulière. Si l’État ne peut déléguer à des personnes privées l’exercice de ses pouvoirs de police, est-il légitime qu’il leur impose d’en assumer les conséquences financières ? Le régime d’assurance obligatoire des risques d’émeutes ne constitue certes pas, stricto sensu, une délégation de compétences de police administrative. Mais il opère un transfert économique qui déconnecte l’exercice du pouvoir de sa responsabilité financière : l’État conserve le monopole de la décision en matière de maintien de l’ordre tout en externalisant le coût de ses propres défaillances.

Ce paradoxe est d’autant plus frappant que les jugements du tribunal administratif de Nouvelle-Calédonie démontrent précisément que c’est la carence fautive de l’État dans l’exercice de ses prérogatives exclusives de police qui est à l’origine des dommages. Si demain, un régime d’assurance obligatoire est pleinement opérationnel, l’État aura-t-il encore un intérêt économique à déployer les moyens nécessaires au maintien de l’ordre, dès lors que le coût de ses carences sera mutualisé entre les assurés privés ? Le risque d’aléa moral est manifeste.

La démarche législative en cours répond à une urgence incontestable : l’assurabilité des collectivités territoriales est aujourd’hui compromise et les conséquences des émeutes récentes le démontrent. Toutefois, la création d’un régime d’assurance obligatoire du risque émeute ne saurait exonérer l’État de sa responsabilité première en matière de maintien de l’ordre public, ce qui semble être le cas.

Le législateur devra veiller à ce que ce mécanisme ne se transforme pas en un instrument de déresponsabilisation de la puissance publique. Car dans un État de droit, celui qui détient le pouvoir de prévenir les troubles ne saurait se décharger de l’obligation d’en réparer les conséquences. A ne plus supporter les conséquences, l’Etat n’a plus d’incitation à maintenir l’ordre public et à protéger les biens.