Le registre nominatif des personnes vulnérables : entre obligation de protection et RGPD

Né d’un drame sanitaire, le registre communal des personnes vulnérables incarne une tension que le droit peine à résoudre : protéger suppose de connaître, mais connaître expose. Conçu au lendemain de la canicule de 2003 pour permettre aux pouvoirs publics de localiser les personnes les plus fragiles, cet outil place le maire à la croisée de deux logiques antagonistes, celle de la police administrative qui commande d’agir, et celle de la protection des données qui commande de s’abstenir. À l’heure où les épisodes de chaleur intense se multiplient, la maîtrise de ce cadre n’a rien d’accessoire.

Un dispositif issu de la solidarité pour l’autonomie

Le registre nominatif trouve son fondement dans la loi n° 2004-626 du 30 juin 2004 relative à la solidarité pour l’autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées, adoptée en réaction directe à la surmortalité de l’été 2003. Codifié à l’article L. 121-6-1 du code de l’action sociale et des familles, le dispositif prévoit que les maires recueillent les éléments relatifs à l’identité, à l’âge et au domicile des personnes âgées et des personnes handicapées qui en ont fait la demande, afin de favoriser l’intervention des services sociaux et sanitaires. Ces données sont mobilisées pour organiser un contact périodique avec les personnes répertoriées lorsque le plan d’alerte et d’urgence prévu à l’article L. 116-3 du même code est déclenché, sous l’autorité du préfet de département.

Les modalités pratiques de constitution et de tenue du registre sont fixées par les articles R. 121-2 à R. 121-12 du code de l’action sociale et des familles, issus du décret n° 2005-1135 du 7 septembre 2005. Peuvent y figurer, en vertu de l’article R. 121-3, les personnes âgées de soixante-cinq ans et plus résidant à leur domicile, celles de soixante ans et plus reconnues inaptes au travail, ainsi que les adultes handicapés. L’inscription procède d’une démarche strictement volontaire : elle émane de la personne concernée, de son représentant légal ou d’un tiers, à la condition, dans ce dernier cas, que l’intéressé ne s’y soit pas opposé. Le maire informe les habitants de la finalité du registre, exclusivement limitée à la mise en œuvre du plan d’alerte, de son caractère facultatif et de l’existence d’un droit d’accès et de rectification.

Des données par nature sensibles

La singularité du registre tient à la nature des informations qu’il rassemble. En révélant l’âge avancé, l’état de santé, le handicap ou l’isolement de la personne, il constitue un fichier de vulnérabilité dont la Commission nationale de l’informatique et des libertés rappelle qu’il appelle une vigilance renforcée. Sa tenue s’inscrit dans le respect de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 et du règlement général sur la protection des données, dont les principes de finalité, de minimisation et de limitation de la conservation trouvent ici une application particulièrement exigeante.

Le code de l’action sociale et des familles traduit lui-même cette exigence. L’article R. 121-7 impose au maire d’assurer la conservation des dossiers et de prendre toutes les précautions utiles pour préserver la confidentialité des renseignements collectés. Seules les personnes nommément désignées par le maire sont habilitées à enregistrer, traiter, conserver et modifier les données, et toutes celles qui concourent au registre sont tenues au secret professionnel dans les conditions prévues aux articles 226-13, 226-14 et 226-31 du code pénal. La conservation des données est limitée dans le temps : elles ne sont maintenues que jusqu’au décès de la personne ou jusqu’à sa demande de radiation.

La transmission au préfet, exception strictement encadrée

Le registre n’a pas vocation à circuler. Sa finalité étant exclusivement attachée au plan d’alerte et d’urgence, sa communication demeure cantonnée à un destinataire unique et à une circonstance précise : le préfet de département, lorsque celui-ci en sollicite l’accès dans le cadre du déclenchement du plan. Toute autre transmission, en dehors des services sanitaires et sociaux mobilisés au titre du dispositif, excède la finalité légale et expose la commune à une utilisation détournée des données, contraire tant au code de l’action sociale et des familles qu’au règlement général sur la protection des données.

C’est sur ce point que la prudence s’impose le plus nettement. La Commission nationale de l’informatique et des libertés souligne qu’aucun texte n’autorise le recensement exhaustif et permanent, par une commune, des coordonnées de l’ensemble de ses habitants. La tentation d’inscrire d’office les personnes que le maire ou les agents savent isolées se heurte frontalement à l’exigence d’une démarche volontaire et à l’obligation d’information préalable. Un registre constitué au mépris de ces règles serait juridiquement fragile, quand bien même il procéderait d’une intention protectrice.

Une obligation de moyens dont la défaillance n’est pas neutre

Le maire, autorité de police administrative générale au titre de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, ne saurait pour autant se réfugier derrière la sensibilité des données pour négliger la tenue du registre. Un registre obsolète, recensant des personnes décédées ou parties, peut se révéler plus dangereux qu’une absence de registre, en mobilisant inutilement les secours au moment où chaque minute compte. La carence dans l’organisation de ce suivi, comme l’insuffisance des mesures de sauvegarde en période de crise, est susceptible d’engager la responsabilité de la commune. L’équilibre recherché n’est donc pas un compromis confortable mais une obligation à double détente : protéger sans surveiller, recenser sans ficher.