Manuels scolaires « territoriaux » : le tribunal administratif annule l’activité d’édition de la région Île-de-France

Une région peut-elle éditer ses propres manuels scolaires et les diffuser gratuitement aux lycéens de son territoire ? Par un jugement du 26 mai 2026 (n° 2407354), le tribunal administratif de Montreuil répond par la négative, au terme d’une décision qui mobilise tour à tour le contentieux de la recevabilité, la liberté du commerce et de l’industrie et le pouvoir de modulation dans le temps des annulations.

Depuis la rentrée 2022-2023, la région Île-de-France proposait aux lycées franciliens des manuels numériques dits « territoriaux » ou « libres », mis à disposition gratuitement sur la plate-forme « Pearltrees ». L’association Les éditeurs d’éducation, qui regroupe les maisons d’édition scolaire, avait demandé à la région de cesser cette activité ; elle contestait le refus opposé le 22 mai 2024.

Des actes réglementaires détachables de tout contrat

La région opposait d’abord deux fins de non-recevoir. Elle soutenait que la contestation relevait du recours en validité ouvert aux tiers contre un contrat administratif, et non de l’excès de pouvoir. Le tribunal écarte cette analyse : les décisions d’éditer et de mettre à disposition les manuels ne sont ni des mesures préparatoires aux contrats conclus, ni des actes détachables de ceux-ci. Ni le bon de commande adressé à l’UGAP pour l’acquisition de la plate-forme, ni le lot n° 3 du marché portant sur un agrégateur-éditeur de ressources, ni la convention de partenariat conclue avec l’État le 8 octobre 2024, n’ont pour objet l’édition de manuels. Ces décisions, qui présentent un caractère réglementaire, constituent des actes faisant grief susceptibles d’un recours pour excès de pouvoir.

Quant au délai, le tribunal rappelle qu’en application de l’article R. 421-1 du code de justice administrative, le délai de recours contre un acte réglementaire court à compter de sa publication. Faute de délibération du conseil régional régulièrement publiée, la seule mise en ligne des manuels n’a pu faire courir le délai. La requête n’était donc pas tardive.

L’édition de manuels, une intervention économique soumise à la liberté du commerce et de l’industrie

Sur le fond, le jugement s’appuie sur l’article L. 211-1 du code de l’éducation, qui fait de l’éducation un service public national dont l’État assure l’organisation, et qui lui réserve la fixation des programmes nationaux ainsi que l’organisation et le contenu des enseignements. La région, en vertu de l’article L. 4221-1 du code général des collectivités territoriales, ne dispose que d’une compétence de soutien aux politiques d’éducation.

Le tribunal applique alors la grille classique issue de la jurisprudence Ordre des avocats au barreau de Paris : une personne publique qui entend, indépendamment de ses missions, prendre en charge une activité économique ne peut le faire que dans le respect de la liberté du commerce et de l’industrie et du droit de la concurrence, à la condition d’agir dans la limite de ses compétences et de justifier d’un intérêt public, lequel peut résulter notamment d’une carence de l’initiative privée. En éditant des manuels destinés à l’accomplissement des missions d’enseignement incombant à l’État, la région ne répond pas aux besoins de ses propres missions, quand bien même elle serait copropriétaire des ressources avec l’État. Le tribunal relève en outre que les auteurs, fussent-ils enseignants, n’interviennent pas dans le cadre de leurs obligations de service et sont rémunérés par le mandataire d’édition de la région : celle-ci n’assure donc pas l’activité par ses propres moyens. L’édition de manuels constitue ainsi une intervention sur un marché.

Or la région ne justifie d’aucun intérêt public. Le besoin allégué pour les filières professionnelles n’est pas établi, une offre privée existant pour celles-ci ; la majorité des manuels concerne au demeurant des filières générales sans carence invoquée ; les arguments tirés de l’accessibilité et de l’intelligence artificielle relèvent des fonctionnalités de la plate-forme, non du contenu des manuels ; enfin, l’enquête de 2021 ne révèle pas de carence de l’initiative privée. L’atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie est donc caractérisée, justifiant l’annulation.

La modulation des effets de l’annulation

Reste l’aspect le plus délicat. Faisant application de la jurisprudence Association AC!, le tribunal écarte la demande de la région tendant à différer l’annulation jusqu’en 2028 et à regarder les effets passés comme définitifs, la seule incidence financière ne suffisant pas à justifier une telle dérogation. Mais il juge qu’une annulation immédiate emporterait des conséquences manifestement excessives sur l’organisation des enseignements en cours d’année et sur la scolarité des élèves, notamment au regard des épreuves de remplacement du baccalauréat de septembre 2026. Il diffère en conséquence l’effet de l’annulation au 30 septembre 2026 et enjoint à la région, à cette même date, de cesser l’édition et de retirer les manuels de la plate-forme.

Le jugement illustre une ligne de crête : la sanction d’une intervention économique illégale d’une collectivité, conciliée avec la continuité du service public de l’éducation et la protection des élèves.